■ 社論

　　地方政府發(fā)債，關(guān)鍵在于如何控制風險，避免地方官員在獲得發(fā)債權(quán)之后，不計風險和后果，濫用發(fā)債權(quán)，引發(fā)風險。

　　經(jīng)國務(wù)院批準，在歷經(jīng)兩年的中央“代發(fā)代還”的過渡之后，決定自2011年開始，上海、浙江、廣東、深圳四個地方政府自行發(fā)債試點。四地可在國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本地區(qū)政府債券的發(fā)債機制。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務(wù)院批準發(fā)債規(guī)模的50%。實行市場定價，并由財政部代辦還本付息。

　　權(quán)威研究報告的數(shù)據(jù)顯示，我國各級地方政府承擔的債務(wù)保守估計在4萬億左右。如果不允許地方政府發(fā)債，地方政府要么荒疏公共事務(wù)，要么選擇承擔非法的“隱性債務(wù)”，這種制度困境顯然不是一個合理的選擇。因此，在分稅制體制一時難以改變的情況下，允許地方政府發(fā)債，啟動經(jīng)濟刺激計劃，同時亦讓地方“隱性債務(wù)”陽光化，擺脫對土地的過度依賴，是一個可行的選項。

　　地方政府發(fā)債，關(guān)鍵在于如何控制風險，避免地方官員在獲得發(fā)債權(quán)之后，不計風險和后果，濫用發(fā)債權(quán)，引發(fā)風險。國外的經(jīng)驗表明，地方發(fā)債事實上是將地方是否善治的評判權(quán)交給市場，那些透明、善治且財力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞，因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準和公共信用的一個透明指標。然而，在地方民主監(jiān)督機制尚未健全的情況下，如果要賦予地方發(fā)債權(quán)，則必須設(shè)計嚴格的風險防范和監(jiān)督機制，否則，后果不堪設(shè)想。

　　因此，我們建議，在將發(fā)債權(quán)下放地方的同時，必須在制度上給地方發(fā)債拴上監(jiān)管的韁繩：

　　其一，地方發(fā)債的規(guī)模理應(yīng)由地方人大通過之后，報全國人大備案，全國人大對于明顯超過地方還債能力的發(fā)債方案有向國務(wù)院建議不予批準的權(quán)利；

　　其二，地方發(fā)債的整個程序，都必須納入地方人大的監(jiān)管范圍內(nèi)，無論是發(fā)債規(guī)模，發(fā)債用途，應(yīng)該全權(quán)由地方人大負責，并向全社會公示；

　　其三，必須強化地方發(fā)債的信息披露機制，財政部應(yīng)該建立全國性的地方政府債券信息管理系統(tǒng)和債務(wù)預(yù)警指標體系，定期在公開媒體披露公債的財務(wù)信息，地方人大應(yīng)該在其網(wǎng)站公布資金的使用情況；

　　其四，對發(fā)債的項目進行年度和專項審計，審計結(jié)果必須報地方人大進行審議，并報全國人大備案；

　　其五，國務(wù)院應(yīng)該盡快推動建立地方公債公開交易市場，媒體定期披露地方公債的評價指數(shù)，將權(quán)威機構(gòu)的信用評級、交易情況等在公開媒體上公布，使地方公債的風險和信譽度隨時置于公眾的眼光下。

　　給地方賦予發(fā)債的權(quán)力是一把雙刃劍，但這是必須走出去的一步。對此，關(guān)鍵就在于建立公開透明的風險防范和監(jiān)管機制，讓地方政府的發(fā)債行為和債務(wù)規(guī)模都處于陽光之下，與地方發(fā)展的實際需要相適應(yīng)。