學(xué)者：我國國企改革不宜復(fù)制淡馬錫模式

　　【洞見】中國國企改革不宜復(fù)制淡馬錫模式

　　陳九霖[微博]

　　中國國企改革醞釀多年，前后思路和方案不少。有的外媒最近正在熱炒，稱最新的改革方案將是借鑒新加坡主權(quán)基金淡馬錫(Temasek)的模式，對(duì)經(jīng)營性國企進(jìn)行混合所有制改革，同時(shí)也推動(dòng)國資委[微博]的職能由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。

　　淡馬錫究竟是家什么性質(zhì)的公司？淡馬錫模式的精髓是什么？淡馬錫模式對(duì)于中國國有資產(chǎn)管理改革又有哪些啟迪？要回答這些問題，需要我們了解淡馬錫模式誕生的歷史條件和具體國情。

　　“淡馬錫模式”的精髓

　　淡馬錫成立于1974年，是一家以市場(chǎng)化方式運(yùn)營的政府投資公司，新加坡財(cái)政部對(duì)其擁有100%的股權(quán)。它所持有的企業(yè)股票市值占到新加坡股市的47%，營業(yè)收入占到國民生產(chǎn)總值的13%。截至2015年3月31日，淡馬錫的投資組合中共涉及45家公司，包含能源與資源、交通與工業(yè)、金融服務(wù)、生命科學(xué)與農(nóng)業(yè)、電信媒體與科技、消費(fèi)與房地產(chǎn)等六大領(lǐng)域，已成為新加坡經(jīng)濟(jì)命脈的主宰者和政府進(jìn)行國資運(yùn)營的操盤手。

　　所謂淡馬錫模式，就是構(gòu)建政府、國資運(yùn)作平臺(tái)、企業(yè)的三層架構(gòu)。在宏觀層面由政府牢牢掌控，而在微觀運(yùn)行層面由職業(yè)經(jīng)理負(fù)責(zé)，形成了一套獨(dú)特的國企改革與國資管理的“淡馬錫模式”。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，正是淡馬錫模式的精髓所在。

　　淡馬錫模式值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要有以下幾點(diǎn)：第一，完全市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)了政企分離。淡馬錫依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)。也就是說，淡馬錫是依據(jù)授權(quán)對(duì)其所屬公司(淡聯(lián)企業(yè))行使出資人職權(quán)的商業(yè)化主體，其定位已實(shí)現(xiàn)政企分開。第二，在治理結(jié)構(gòu)層面，董事會(huì)的建立劃清了政府與淡馬錫、淡馬錫與被投資企業(yè)之間的邊界。淡馬錫所投資國有企業(yè)的董事會(huì)起到了“防火墻”的作用，阻斷了政府的不當(dāng)介入。第三，堅(jiān)持高度化、市場(chǎng)化的人才選聘機(jī)制。

　　淡馬錫模式不適合中國

　　本人曾在新加坡工作和生活11年之久，與淡馬錫有過較密切的交往。事實(shí)上，淡馬錫一度是中國航油(新加坡)股份有限公司的重要股東之一。以我對(duì)淡馬錫的了解，我認(rèn)為不應(yīng)過度炒作“淡馬錫”這一概念，這是因?yàn)椋簾o論從其誕生的歷史背景、運(yùn)作現(xiàn)狀，還是它所折射的本土化環(huán)境來看，淡馬錫的成功有其特有的語境，中國不宜復(fù)制或移植這一模式。

　　首先，新加坡市場(chǎng)有別于我國。新加坡是一個(gè)彈丸小國，市場(chǎng)狹小，但資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)，這為淡馬錫的投資與管理提供了便利。我國的情況則大為不同：國企規(guī)模極大但資本市場(chǎng)卻欠成熟。新加坡國有資產(chǎn)只有不到1萬億的規(guī)模，我國國企資產(chǎn)總額超100萬億，完全不在一個(gè)量級(jí)。淡馬錫管理的國有企業(yè)實(shí)有45家，我國中央以及地方控股的國企多達(dá)15.5萬家，且成分復(fù)雜。我國國企的改革，涉及到一整套從中央到地方大量國有資產(chǎn)到資本布局的調(diào)整。這不是一個(gè)淡馬錫模式可以簡單套用的問題。

　　其次，新加坡特殊的國情在一定程度上解決了國有資本產(chǎn)權(quán)人缺失的問題，而我國難以克服國企產(chǎn)權(quán)人缺失這一“痼疾”。淡馬錫是新加坡實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的一個(gè)重要工具，而且，一直被李光耀家族強(qiáng)勢(shì)控制。李光耀長子李顯龍是政府總理，李顯龍夫人何晶是淡馬錫CEO。這種家族掌控模式使得新加坡的國有資本和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)缺失的問題并不嚴(yán)重。而中國國有資本和企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)人缺失和不明晰的問題，顯然難以借助新加坡那種家族控制模式。

　　再次，淡馬錫實(shí)際上投資和管理的企業(yè)，大多是市場(chǎng)化環(huán)境下成長起來的企業(yè)，而我國傳統(tǒng)的國企市場(chǎng)化程度相對(duì)偏低。新加坡建國初期，在私人資本不足的情況下，新加坡政府便創(chuàng)辦了一批隸屬于財(cái)政部的國有企業(yè)。1974年淡馬錫成立，其初衷是整合國有企業(yè)，以便充分發(fā)揮國有企業(yè)在經(jīng)營中的作用。1986年至1998年，新加坡進(jìn)入奇跡發(fā)展階段，“淡馬錫模式”才逐漸成型，成為亞洲最龐大的主權(quán)財(cái)富基金。

　　1985年，淡馬錫出臺(tái)了完整的國有企業(yè)布局調(diào)整計(jì)劃，凡是非戰(zhàn)略性的、不需要政府主導(dǎo)的行業(yè)，政府投資公司均要退出。淡馬錫的投資理念是，一旦行業(yè)成熟到私營企業(yè)可以進(jìn)入時(shí)，國有企業(yè)就從中退出。因此，淡馬錫所管理的企業(yè)所在的行業(yè)環(huán)境，一定是趨向市場(chǎng)化的。而中國的國有企業(yè)大多是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過來的，還有很沉重的歷史包袱，政企不分現(xiàn)象仍然突出。

　　最后，淡馬錫模式本身容易引起國際市場(chǎng)的警覺，以中國的經(jīng)濟(jì)體量，仿效新加坡的模式更容易引起國際市場(chǎng)的波瀾。歷史上，淡馬錫強(qiáng)烈的政府背景，在海外投資中也引發(fā)了不少民族主義情緒。例如，2006年，泰國首相他信家族控股的西那瓦集團(tuán)與淡馬錫達(dá)成協(xié)議，以約合18.8億美元的價(jià)格將西那瓦集團(tuán)49.6%的控股權(quán)出售給淡馬錫。這場(chǎng)交易激起泰國大規(guī)模的民族主義反彈，并引發(fā)了泰國的政治危機(jī)。中國政府成立相應(yīng)的投資基金，并參與海外市場(chǎng)的投資和并購，特別是參與能源資源、電信等關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)的投資，極易引發(fā)東道國的民族主義情緒和對(duì)國家安全的關(guān)注。

　　“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳�！� 我國學(xué)習(xí)淡馬錫的模式設(shè)立國有產(chǎn)業(yè)投資基金，并以此推進(jìn)中國國有企業(yè)混合所有制改革，可能在一定程度上提升國有資本和企業(yè)效率，但簡單套用或借用淡馬錫模式改革，單靠成立一個(gè)類似淡馬錫式的“夾心”機(jī)構(gòu)就來解決中國國企的癥結(jié)，有點(diǎn)隔靴搔癢。中國國有企業(yè)的改革要想取得成功，還需要結(jié)合自身實(shí)際，更多地參照歐美發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行復(fù)雜的、系統(tǒng)性和科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。

　　中國國企改革要對(duì)癥下藥

　　那么，中國國企改革應(yīng)該遵循一種怎樣的路徑？筆者以自己在國企工作26年的經(jīng)歷認(rèn)為，我國國企改革應(yīng)從克服自身的弊端入手，按照十八屆三中全會(huì)的決定，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，鼓勵(lì)發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，而且，還要根本性地改變目前政府對(duì)國有企業(yè)的管理方式。具體建議有以下幾點(diǎn)：

　　第一，去行政化。我國應(yīng)當(dāng)從根本上反思和改革政府對(duì)國企的管理體制，更好地發(fā)揮出資人義務(wù)。國有企業(yè)若采取政企合一的方式，會(huì)使得政府既是制定法律與政策的“裁判員”，又是直接負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營的“運(yùn)動(dòng)員”，且容易引發(fā)由權(quán)力尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理，在決策體制、用人機(jī)制、分配方式等方面，都在沿用長期以來的行政體系。比如，一項(xiàng)投資決策往往在經(jīng)過了企業(yè)內(nèi)部多層次決策后，還在外部要經(jīng)過國資委[微博]、發(fā)改委、商務(wù)部、外管局甚至國務(wù)院等多層審批。這不僅發(fā)揮不了企業(yè)的積極性并削弱了企業(yè)的責(zé)任心，而且，還極大地影響了決策效力，錯(cuò)失重大商業(yè)機(jī)會(huì)。

　　國企改革的重要內(nèi)容之一，就是要提升企業(yè)運(yùn)行市場(chǎng)化水平，把該由企業(yè)決策的內(nèi)容交由企業(yè)，并由企業(yè)承擔(dān)決策責(zé)任；把該由政府履行的出資人義務(wù)落實(shí)到實(shí)處，而不是參與到本應(yīng)該由企業(yè)所做的具體決策之中。而國企內(nèi)部，也不應(yīng)該以行政長官方式經(jīng)營企業(yè)，一定得把企業(yè)實(shí)實(shí)在在地當(dāng)作企業(yè)來經(jīng)營。

　　第二，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在我國范圍內(nèi)的各種所有制企業(yè)，都是納稅人，都一樣地產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會(huì)，都是我國經(jīng)濟(jì)的組成部分。我們不應(yīng)絕對(duì)地認(rèn)為國有企業(yè)就必須做到政府控股，或者是政府占絕對(duì)控股地位；同樣，國企投資并購，也不必都要控股。適度地股權(quán)多元化，包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵(lì)國有企業(yè)管理層和員工持股，都是可以嘗試的。通過股權(quán)多元化完善公司治理，可以更好地調(diào)動(dòng)各方面的積極性，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，提升企業(yè)運(yùn)營的效率。

　　第三，政府和國企要有所為、有所不為，逐步推動(dòng)國有資本從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出。對(duì)于那些具有政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意義的、關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)，國家應(yīng)加強(qiáng)控股權(quán)，而對(duì)市場(chǎng)化程度較高的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，應(yīng)該由民營企業(yè)控股或國家相對(duì)控股。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國企，可以在行業(yè)發(fā)展早期重點(diǎn)從事行業(yè)內(nèi)關(guān)鍵和共性的技術(shù)研發(fā)，待國內(nèi)技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)成熟后，逐步通過一定比例的股權(quán)出售，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入。當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，國企和國有資本要毫不含糊地進(jìn)入私人企業(yè)難以進(jìn)入的市場(chǎng)，當(dāng)市場(chǎng)成熟時(shí)也要毫不猶豫地退出。

　　我通過20多年的國企親身經(jīng)歷與觀察發(fā)現(xiàn)，我國國企改革并非沒有思路，以前提出過的一系列改革方案(如上面提到的三個(gè)方面)也都是切實(shí)可行的，但關(guān)鍵在于落實(shí)。

　　總之，只要是遵循了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，參考了發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合了自身的實(shí)際，這樣的方案就是好的方案，這樣的改革就會(huì)有所成效。那種套用什么什么“模式”的做法，永遠(yuǎn)是邯鄲學(xué)步，東施效顰，注定是要失敗的。

　　(作者系清華大學(xué)法學(xué)博士，北京約瑟投資有限公司董事長，曾擔(dān)任世界500強(qiáng)企業(yè)副總經(jīng)理)