□深圳市房地產(chǎn)研究中心 李宇嘉

　　 智慧的頂層設(shè)計(jì)就是在承認(rèn)制度慣性和利益格局的前提下，尋找既能為這種慣性和格局所容忍，為新動(dòng)力成長(zhǎng)提供大環(huán)境，又能逐步消解這種慣性和格局對(duì)于新動(dòng)力的阻滯，從而在此消彼長(zhǎng)中獲得新體制對(duì)于舊體制的代替。

　　 培育發(fā)展新動(dòng)力

　　 筆者認(rèn)為，新一屆政府之所以選擇新型城鎮(zhèn)化作為頂層設(shè)計(jì)的破題之作，也主要基于以上考慮。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠保證一定的投資增速，這是對(duì)制度慣性和既有利益格局的承認(rèn)。因?yàn)槲覈?guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)到了“倒逼”的地步，經(jīng)濟(jì)增速中長(zhǎng)期內(nèi)“臺(tái)階式”下降是必然。由于出口和制造業(yè)投資（出口帶動(dòng)）的空間越來(lái)越小，而國(guó)內(nèi)消費(fèi)短期內(nèi)很難“扛大梁”，新型城鎮(zhèn)化著墨于仍有空間、有效率的基建投資，此舉對(duì)于確保未來(lái)經(jīng)濟(jì)不會(huì)硬著陸非常重要。

　　 此外，新型城鎮(zhèn)化旨在將農(nóng)民納入戶籍管理，這將在短期內(nèi)增加公共服務(wù)支出，而對(duì)于地方稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)卻需要在長(zhǎng)期內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主動(dòng)權(quán)在地方。在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，地方政府缺乏推進(jìn)“農(nóng)民工市民化改革”的激勵(lì)。因此，能否獲得地方支持是新型城鎮(zhèn)化是否會(huì)再走“偽城鎮(zhèn)化”老路的關(guān)鍵。新型城鎮(zhèn)化終究會(huì)帶來(lái)住房需求的快速增長(zhǎng)，這對(duì)于高度依賴(lài)房地產(chǎn)的地方政府非常重要。

　　 同時(shí)，在目前狹窄的騰挪空間內(nèi)，新型城鎮(zhèn)化是培育發(fā)展新動(dòng)力的唯一可取。首先，新型城鎮(zhèn)化能夠再次釋放人口紅利。我國(guó)勞動(dòng)人口總量供給盡管已經(jīng)進(jìn)入“劉易斯拐點(diǎn)”，但由于體制性的制約（戶籍改革、收入分配和土地制度），人口紅利還沒(méi)有充分釋放，一方面體現(xiàn)為進(jìn)城農(nóng)民工沒(méi)有市民化對(duì)于城市集聚效應(yīng)的影響，另一方面體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不足對(duì)于剩余勞動(dòng)力釋放的影響；其次，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)將意味著集體土地的市場(chǎng)化和資本化，這是破解土地資本要素供給瓶頸的關(guān)鍵，而這也將刺激人力資本要素供給、資金要素供給的增長(zhǎng)。因?yàn)檗r(nóng)民市民化的過(guò)程也是人力資本提升的過(guò)程，這需要在教育、住房、社保等方面有充足的投入，而要素供給增加將延緩資本邊際報(bào)酬遞減，提高生產(chǎn)效率；最后，新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提高生產(chǎn)效率的重要途徑。新型城鎮(zhèn)化如果實(shí)現(xiàn)了人口紅利的釋放，城市的集聚效應(yīng)將大大增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)分工將更加細(xì)化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費(fèi)增長(zhǎng)將水到渠成，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供應(yīng)的效率也將大大提升。

　　 集體土地市場(chǎng)化改革

　　 新型城鎮(zhèn)化能否推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)在于集體土地市場(chǎng)化改革。因?yàn)樵诂F(xiàn)行的官員考核體制和中央與地方信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)（且越到底層信息越不對(duì)稱(chēng)）的情況下，強(qiáng)行讓地方賦予農(nóng)民工戶籍不僅受到地方抵制，而且會(huì)再次演化為變相“圈地”，而中央補(bǔ)貼或買(mǎi)單市民化成本很可能會(huì)變相進(jìn)入地方政府的口袋。

　　 集體土地市場(chǎng)化則巧妙地提供了打破僵局、獲得共贏的天然時(shí)機(jī)。一則，集體土地能否市場(chǎng)化是新型城鎮(zhèn)化走“主動(dòng)道路”還是“被動(dòng)道路”的標(biāo)志。允許集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，則意味著農(nóng)民可以選擇攜帶土地市場(chǎng)化收益進(jìn)入城市工作，也可以選擇留在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)（即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化）。這也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志，因?yàn)檗r(nóng)民知道何種選擇對(duì)自己更有利。而國(guó)際城鎮(zhèn)化歷史證明，基于農(nóng)民自利選擇的城鎮(zhèn)化是衡量城鎮(zhèn)化效率的唯一標(biāo)志；二則，集體土地能否市場(chǎng)化是解決城鎮(zhèn)化成本的唯一出路。因?yàn)榧�體土地市場(chǎng)化將產(chǎn)生巨大的溢價(jià)收益，只有這筆巨大的收益才能等價(jià)交換城鎮(zhèn)化新生的公共服務(wù)供給。前面指出，在現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)體制下，不存在地方政府為外來(lái)人口提供公共服務(wù)的內(nèi)在激勵(lì)，特別是諸如住房保障、教育等；三則，集體土地市場(chǎng)化是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸和倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的唯一可選渠道。從目前地方政府經(jīng)營(yíng)城市的模式來(lái)看，在建、續(xù)建和計(jì)劃建設(shè)的項(xiàng)目（市政設(shè)施、軌道交通、高速公路等）已經(jīng)內(nèi)含了未來(lái)土地出讓的規(guī)模、價(jià)格和銀行貸款，這意味著地方不會(huì)容忍房?jī)r(jià)下跌。目前，房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)硬著陸和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型漸行漸遠(yuǎn)的最大隱患。近年來(lái)，通過(guò)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和加強(qiáng)住房保障，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)弱化對(duì)房地產(chǎn)的依賴(lài)和房地產(chǎn)泡沫軟著陸，反而進(jìn)一步提高了土地的杠桿利用和高房?jī)r(jià)的依賴(lài)。集體土地入市則一方面可以實(shí)現(xiàn)地價(jià)、房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)泡沫軟著陸，倒逼地方政府降低對(duì)房地產(chǎn)的杠桿利用和依賴(lài)，為經(jīng)濟(jì)軟著陸和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造大環(huán)境；另一方面可以增加土地要素供給，消化現(xiàn)存的靠土地出讓或支持的項(xiàng)目工程，緩解房地產(chǎn)去泡沫過(guò)程中地方政府的阻礙和經(jīng)濟(jì)硬著陸擔(dān)憂。

　　 2012年底，國(guó)家旨在提高農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)母母锖徒�期深圳土地制度改革，均有望開(kāi)啟集體土地入市的新征程。但是，即使是深圳，對(duì)于集體土地入市的改革也僅限于產(chǎn)業(yè)受讓入市的集體土地和工業(yè)樓宇的流轉(zhuǎn)，而非用于商品住房的建設(shè)和供給。更何況，深圳此舉在法律上不存在障礙，因?yàn)樵缭?004年，深圳就將整個(gè)城市的土地一次性地宣布為國(guó)有。更為值得關(guān)注的是，截至2010年底，深圳市建設(shè)用地規(guī)模達(dá)917平方公里，占全市陸地總面積的46%，觸及50%的土地利用上限。原集體經(jīng)濟(jì)組織占用的390平方公里存量土地被低端的、高污染的企業(yè)占據(jù)，而政府渴求的大型企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)無(wú)地生根，改革是在這樣倒逼的背景下展開(kāi)。因此，深圳還是為了做大工業(yè)用地，延續(xù)傳統(tǒng)模式，而與集體土地入市有本質(zhì)的區(qū)別。

　　 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一直走在全國(guó)前列，對(duì)土地的依賴(lài)度（近年來(lái)深圳土地出讓金占財(cái)政收入的比例只有不到20%）遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他城市，且不存在法律制度上約束的深圳，在土地改革上顯得如此謹(jǐn)小慎微，這讓我們對(duì)于集體土地入市的前景表示擔(dān)憂。其實(shí)這也很容易理解，地方政府對(duì)于土地和高房?jī)r(jià)的依賴(lài)已經(jīng)積重難返，而集體土地入市不僅沖擊房?jī)r(jià)，影響了未來(lái)土地出讓收入和投資項(xiàng)目的進(jìn)展，最終影響稅收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且也大大壓縮了土地征收后“招拍掛”出讓后的增值收益，對(duì)地方政府短期利益的沖擊比較大。因此，需要在集體土地入市的節(jié)奏和規(guī)模上、中央政府對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的分擔(dān)上等，都需要做出統(tǒng)籌規(guī)劃，智慧的頂層設(shè)計(jì)就體現(xiàn)在這個(gè)方面。