汪時鋒

　　[ 真正的國有資產股東代表應是全國人民代表大會，全國人民代表大會應代表國家行使國有財產所有權。應當在全國人大以及地方各級人大設立專門的國有資產監督委員會，行使國資委現有的非經營職能 ]

　　隨著2003年國務院國資委的成立，企業國有資產實現了出資人和監管人分離。但在十年后，包括金融國資、資源性國資、文化類國資在內的大量國有資產的管理體制與運作模式并未發生根本性的轉變。

　　改革改到今天，國資、國企改革必須尋求新的突破。

　　為此，《第一財經日報》記者專訪了中國政法大學教授、研究生院常務副院長李曙光，讓這位曾經的《國資法》起草小組成員為讀者分析未來國資改革的難點。在李曙光看來，如果做不到出資人和監管人角色分開，這可能成為未來國資改革的最大障礙。

　　而對于金融國資監管的推進，李曙光認為，中國的國有金融企業對中國良好健康的發展做出了很大的貢獻，但如果不啟動金融國資監管改革的話，大家永遠用一個“國家金融”的幌子來掩蓋國有金融企業低效率現實，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產甚至是權力尋租的行為。

　　七大問題

　　第一財經日報：在市場化改革探索后，國有企業改革正邁入一個新的階段，在你看來，國有企業改革的下一步需要重點解決哪些問題？

　　李曙光：對于下一步的國有企業改革，我認為需要解決七方面的問題。

　　第一，從大的角度講，一定要解決理念問題。目前在中國不是國進的問題，而是如何解決民進的問題。在下一步的改革中，究竟是民企配合國企還是國企配合民企，這就是需要解決的理念問題。在我看來，應該是國企配合民進，在這個基點來談下一步的改革就比較好。

　　第二，需要從整體上梳理國有資產的產權關系。過去三十年的國資改革中，我們一直在實施產權改革，但中國的國有資產數量龐大，改革中只是界定了部分國有資產的產權，所以我提出要建立四個國資委。除了現存的以工業企業國有資產為主的國務院國資委外，還需要建立針對金融國有資產、土地和礦產等資源性國有資產，以及行政事業及文化遺產的三個國資委。

　　建立四個國資委的提議的著眼點不是要建立四個權屬機構，而是要明確國有資產的責任人。現在針對國有資產大家都在搶權，但一些國有資產缺乏純粹、干凈的出資人和責任人。

　　第三，要加快國有資產和國有企業的信息公開力度。中國政府已經在進行大規模的信息公開，但更應該實施信息公開的國有企業反而落在政府后面了。下一步國企，特別是非上市的、改制比較慢的國企要加快信息公開的力度，資源壟斷型的國企、專營專賣的國企，也要加快信息公開的力度。

　　比如說，專營專賣的煙草企業，現在誰能看到它的財務報表？是虧損還是盈利？虧損虧在哪里，盈利的錢又如何使用？我們每個人作為國有企業真正的股東看不到完整的信息，這就是很大的問題。當然，涉及到國家安全、軍事安全的信息可以處理得保守一些，但不能以此為理由不適當對外披露。

　　第四，要推動國有資本經營預算的改革，進一步提高國有資本預算的上繳比例并擴大上繳覆蓋面，同時要提升預算資金的支出結構和支出效益。

　　第五，要加快國有企業的社會化、商業化和市場化。特別是如果要將民企發展作為目標的話，在社會化方面，需要吸引民間資本和民營企業通過股份制加入到國企中來，并在商業化和市場化的基礎上推進公司治理。

　　第六，要加快解決國企歷史遺留問題，包括企業辦社會、廠辦大集體和老國企的歷史負擔。國家應該有專項資金來解決歷史遺留問題，要有清晰的時間表和路線圖，不能拖了幾十年還在拖。

　　第七，要高度關注國企海外資產的經營管理和風險防范。現在很多國企已經“出海”，但海外經營有政治、經濟等多重風險，這也是我們要高度關注的。

　　出資人和監管人角色分開

　　日報：我記得你不止一次地提出了四大國資委的建議，從目前對后三類國有資產規范監管的推進情況來看，你認為推進的成效如何？

　　李曙光：從推進情況來看，金融國資委醞釀了很長的時間，也實施了一系列運作；文化國資委在中央有考慮、在地方上有突破，但也有被叫停的案例；而資源國資委目前在實施進程的表現應該來說是最弱的。

　　資源性國有資產的監管人有的是政府、有的是企業、有的是事業單位，在出資人和監管人方面仍然比較混亂。但資源國資委恰恰是最好推進的一部分，能把國土資源部的一部分轉換出來就好了。如各地都設有的土地儲備中心，其實完全可以將其作為各地的土地資源出資人來做，將出資人和監管人分開。

　　在目標比較清楚的情況下，目前國有資產監督管理機構的改革已經沒有什么障礙，而且不存在新增機構的問題。比如金融國資委，目前已經有匯金公司在實施管理，文化國資這一塊財政部下也有文資辦。既然已有新機構，那么就應該進一步明確它們的責任、義務，同時把出資人和監管人的角色分開。

　　這里須特別強調的是，成立四大國資委的目的，并不是多設機構強化行政化管理，也不是讓國資國企去擠壓或取代民資民企，更不是要搞“國進民退”，而是如何更好地在以《公司法》、《企業國有資產法》等為代表的法治框架下推動國資國企的戰略性調整與改革，厘清各產權關系，明確出資人職責，提高改革效率，并加快國退民進的步伐。

　　即便全部并成一個大一統的國資委我也不反對，但是在改革之初，還難以做到大一統的國資委，因為管理成本和改革成本非常高。在國有資產監督管理仍處于部門條塊分割的背景下，還是分開來做比較好。把資產管理的職能職責劃分清楚，把出資人和監管人的角色分開，形成干凈的出資人而不是監管者。

　　如果做不到出資人和監管人角色分開，這可能成為未來國資改革的最大障礙。如郵政改革那樣，改革后的國家郵政總局和中國郵政總公司仍沒有完全分開。要搞真正的市場經濟，就是要對政府和國資企業做出清楚的分割。十八大報告提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。如果政府和市場總攪在一起的話，中國的社會主義市場經濟體制永遠無法前進。

　　日報：金融國資的資產數量龐大，目前，全國金融工作會即將召開，能否在此次會議上定調金融國資委也是會議的看點之一，那么你對金融國資委的建立有哪些設想？

　　李曙光：雖然金融國有企業和其他國企相比有一定特殊性，但其改革邏輯是相同的：明確出資人，從制度上明確其權利義務關系。只不過金融國資改革難度大一點。

　　金融國有企業一直把自身看作一個特殊的行業，把自身看作“國家金融”的代表，但其實金融業最應該商業化和市場化，應該把自身看作普通的市場競爭的主體，而不應該總打著“國家金融”的幌子。這也正是我為什么提出要啟動金融國資委改革的原因。

　　中國的國有金融企業對中國良好健康的發展做出了很大的貢獻，但如果不啟動這個改革的話，大家永遠用一個“國家金融”的幌子來掩蓋國有金融企業低效率現實，而且這也容易形成某些瓜分國家金融資產甚至是權力尋租的行為。

　　從國有資產監督管理的角度來說，我們的頂層設計早就出來了，路線圖也很清楚了，而且國務院國資委在企業國有資產管理上也有很好的實踐，所以金融國資委在實施過程中只要把角色定位清楚就好了。

　　我認為，“金融國資委”應是金融國有資產經營管理委員會，它的職責是把現有分散的金融國有資產整合起來，作為金融國資的出資人，擁有高級管理者任免權、重大事項的決策整合權以及作為股東代表的收益權。

　　與企業國資委所面臨的外部環境不同的是，金融國資方面已經建立起了一套相對完善的外部監管體系。我主張，金融國資委應該是一個干凈的出資人。如果談到監管，我認為應該再成立金融協調監督管理委員會，對“一行三會”進行整合、對監管進行協調、對監管領域進行重新的規劃，做出新的權力的配置和分工。它和“金融國資委”應該是兩個機構。

　　人大監管國資

　　日報：為了將市場和政府分開，包括你在內的一些學者都曾提議，將國資監管納入到人大的監管之內，經過多年呼吁后，你現在又如何看待這一提議的推進情況？

　　李曙光：按照我國現行的《憲法》，一切權力屬于人民，而代表人民行使權力的機構是人民代表大會，最高權力機構是全國人民代表大會。因此，真正的國有資產股東代表應是全國人民代表大會，全國人民代表大會應代表國家行使國有財產所有權。

　　所以我建議，應當在全國人大以及地方各級人大設立專門的國有資產監督委員會，行使國資委現有的非經營職能。國有資產監督委員會應當作為人大常設的專門委員會，就國資委作為受托人對委托人負責，統一擔負提高整體競爭力、結構調整、預防風險、國有資產保值增值與戰略性退出等任務的完成情況進行監督的職責或任務，從而突破現有國資委向全國人大例行匯報的體制。

　　目前這一改革提議從時機上來講應該比較成熟了，這一改革提議需要引入合理的體制作為支撐，也需要突破一些觀念上的障礙，國有資產交歸人大還要破除與一些利益集團的沖突。

　　中國的市場經濟已經搞了20多年了，要素市場還未完善建立，市場主體的獨立性還沒有完全體現，所以有必要盡快將權力邊際劃清楚。將國有企業的委托權交給人大，而政府也能承擔好自身應該承擔的監管職責，切斷政府權力尋租的渠道，對中國的反腐敗也有好處。

　　日報：國務院國資委在國資監督管理的探索已經接近十年，但外界很多評價認為近十年國資改革明顯放緩，那么你又如何評價國資委的工作成效？

　　李曙光：我覺得，國務院國資委在實踐當中遇到的許多問題，已經讓他們越來越認清了國資改革的方向。國資委成立的十年，實際上在某種程度上給中國的國資改革提供了某種豐富的經驗和總結。

　　一是國資委對其出資人角色的認識是越來越明確了；二是對國企的市場化、商業化的概念也已經建立起來了，承認國有企業是市場經濟的一部分，也承認國有企業發展面臨很大的競爭壓力。在法律層面，國資的監管和運營也越來越規范。在商業化和市場化方面，國資委也總結了一定的經驗；三是這十年來國資委在公司治理結構方面有一定的推進，包括貫徹公司法、建立規范的董事會、強化科學考評等。這么幾點對國資監督管理體系來說是很大的進步。

　　但是，有些東西，國務院國資委值得檢討。比如國務院國資委這兩年推行的 “大國資”、“國資監管全覆蓋”，我認為不是不可以搞，但應該是在《國資法》和《公司法》的框架內搞，要符合國資委扮演的，不能混淆中央和地方、地方與地方的職責權限。另外，國資委對推動《國資法》的落實上的力度還不夠，還需要加強。