黨國英

　　在農(nóng)民中培育有一定規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶比較困難，發(fā)展速度也比較緩慢。如果不加引導(dǎo)和干預(yù)，農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)集中于城市資本手中的趨勢(shì)會(huì)越來越明顯

　　近期中央農(nóng)村工作會(huì)議明確了一個(gè)意見，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不反對(duì)、不強(qiáng)制。

　　從我們的調(diào)查看，地方政府促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性較高。據(jù)有關(guān)方面披露，目前農(nóng)村耕地總體流轉(zhuǎn)率已經(jīng)超過15%，江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在50%左右，還有少數(shù)地方比例更高。土地流轉(zhuǎn)使得一些經(jīng)營規(guī)模大的農(nóng)戶得以產(chǎn)生，提高了農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大農(nóng)戶比小農(nóng)戶更重視農(nóng)業(yè)投入，經(jīng)濟(jì)效率也更高。2012年我國不少地方的農(nóng)作物遭受病害，但大農(nóng)戶因?yàn)楦�加重視田間管理，所受損失也比小農(nóng)戶小得多。

　　土地適度集中還有利于土地整理，提高土地的利用率。通常，農(nóng)地經(jīng)過整理后，會(huì)推動(dòng)利用率提高10%左右，有的地方會(huì)達(dá)到20%左右。這對(duì)我們這個(gè)缺少優(yōu)質(zhì)耕地的國家，具有非常重大的意義。所以，國家從來沒有反對(duì)過農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

　　但是，國家不反對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，絕不是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不加任何制約。從當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐看，的確存在一些值得關(guān)注的問題。

　　一是因?yàn)檗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰度不高，農(nóng)戶不同程度地存在“公地”意識(shí)，容易被一些變相的強(qiáng)制所左右，在不完全自愿的情況下將自己的承包地流轉(zhuǎn)給他人。

　　二是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營往往具有多重目標(biāo)，導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理。目前很難排除借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名行利益輸送之實(shí)的腐敗行為。一些所謂“大戶”圈來了土地，但不認(rèn)真投入農(nóng)業(yè)，而是積極套取政府的支農(nóng)資金。還有的“大戶”大量收攬土地，目的是找機(jī)會(huì)將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，進(jìn)行土地投機(jī)。

　　三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中已經(jīng)出現(xiàn)因經(jīng)營規(guī)模過大導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的情形。有的公司租種上萬畝稻田、上千畝菜地，在技術(shù)措施不配套的情況下，雇傭大量勞動(dòng)力，發(fā)生監(jiān)督成本高昂的問題，不得不將農(nóng)地二次發(fā)包。

　　四是規(guī)模化經(jīng)營主體的組織形式復(fù)雜，總體上還不能完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。目前很多地方的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以“農(nóng)民專業(yè)合作社”作為主體，農(nóng)地承包戶將自己承包地“入股”給合作社，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營。但從筆者調(diào)查看，一些合作社有名無實(shí)，如有的則是為了獲得政府對(duì)合作社的資金扶持而戴了一個(gè)合作社的帽子，還有的獲得農(nóng)地的“大戶”注冊(cè)為公司。總體看，在農(nóng)民中間培育有一定規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶比較困難，發(fā)展速度也比較緩慢。如果不加引導(dǎo)和干預(yù)，農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)集中于城市資本手中的趨勢(shì)會(huì)越來越明顯。

　　五是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后形成的規(guī)模經(jīng)營不重視風(fēng)險(xiǎn)管理，容易引起麻煩。一些“大戶”用較高租金從農(nóng)戶手里租地，一旦市場(chǎng)發(fā)生變化，就沒有能力支付租金。大戶躲避債務(wù)“跑路”時(shí)，會(huì)引起利益受損農(nóng)戶的不滿。如果租金過低，也會(huì)引起農(nóng)戶反對(duì)。

　　筆者建議，當(dāng)前在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中應(yīng)推動(dòng)或提倡以下事項(xiàng)：

　　首先，落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見。落實(shí)這項(xiàng)改革意見時(shí)要明確告訴農(nóng)民今后再不調(diào)整土地，并要按照農(nóng)民的意見決定是否要做“最后一次調(diào)整土地”。這項(xiàng)改革將提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，有利于延長土地租期，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)大戶的投資積極性。筆者認(rèn)為，“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上”實(shí)行土地承包權(quán)長久不變的“一刀切”政策不宜推行。

　　其次，盡可能鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間自主達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，避免政府直接干預(yù)。已經(jīng)通過“返租倒包”途徑實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的地方，應(yīng)注意在土地整理中與原土地承包者達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，明晰相關(guān)權(quán)利。

　　再次，可要求地方政府確立土地經(jīng)營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大。可以由地方政府根據(jù)自己的特點(diǎn)制定指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，應(yīng)規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)模化經(jīng)營中的行為，更好地發(fā)揮合作社推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用。在全部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)中，直接田間作業(yè)的環(huán)節(jié)應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，不支持合作社進(jìn)入直接田間作業(yè)環(huán)節(jié)，更不支持合作社圈占大量土地搞田間雇工經(jīng)營或“二次發(fā)包”土地。合作社業(yè)務(wù)應(yīng)集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域及田間生產(chǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。

　　最后，應(yīng)提倡進(jìn)入農(nóng)業(yè)的“城市資本”做大流通商、大加工商，而不是做“大農(nóng)場(chǎng)主”。“城市資本”可以建立一定規(guī)模的“示范基地”，但在一定期限以后應(yīng)將“示范基地”轉(zhuǎn)化為適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)。

　　（作者為中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任）