中國需要什么樣的頂層設計

　　本報評論員

　　 當前，“頂層設計”已經成為中國改革話語的關鍵詞。中央經濟工作會議釋放出的信息是，明確提出改革的總體方案、路線圖和時間表，這就使得“頂層設計”更為人注意了。中國的企業都在關注，為什么要進行頂層設計，該怎樣進行頂層設計。

　　頂層設計這一概念來自于 “系統工程學”，其字面含義是自高端開始的總體構想。它是說在進行一個大系統的建設前，要從頂層開始，由上到下地進行設計，包括主要目標以及先后順序。頂層設計一詞的核心意思就是整體性、全局性、長遠性、重大性目標的戰略管理。這一概念則包含三個內涵：一是戰略目標的規劃與設計；二是戰略過程的組織與控制；三是戰略的執行與實施。改革的頂層設計就是要從政府戰略管理的高度統籌改革與發展的全局，使改革與發展按照我們的預期目標邁進。

　　 為什么要改革頂層設計

　　為什么現在迫切需要通過改革頂層設計，明確解決這些問題的路徑，這與當前中國整體發展格局有很大關系。首先，市場經濟發展必然伴隨利益多元化的過程，如何協調不同利益主體在市場經濟活動中的利益，防止由于利益沖突導致社會失序和矛盾激化，需要一個健全的法制體系。第二，當前經濟社會領域暴露出許多問題，譬如，結構性減稅等現象，遲遲難以得到解決。第三，政府自身及各級官員越來越表現出很強的自身利益要求，由于缺乏對這種利益訴求的有效監督與制衡，從而導致公共利益部門化、官員個人腐敗現象比較嚴重等問題。

　　現在有一種現象，有一些人無論社會上發生什么事端，不在改革上使勁，都把問題往“體制弊端”上引，他們可以像陰陽五行家們那樣，把這些問題三繞兩繞掛上體制。可以說，今天中國社會出現的各種普遍性問題，都與中國改革過程中頂層設計不足，制度建設滯后有關。在這樣的背景下，強調改革頂層設計，體現了執政者試圖從制度層面解決社會公平正義的努力。這實際上是一種倒逼機制形成的結果。而且，中國下一階段的制度變革絕不可能是簡單的帕累托改進，而一定會發生利益的再分配。由于過去一段時間以來的利益分化與組合，相較于上世紀90年代中期，當前要達成對改革頂層設計關鍵內容的共識，并真正落實頂層設計，必將遇到來自既得利益集團的阻力。

　　今天講改革頂層設計不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經濟發展不平衡、不協調、不可持續的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經濟社會問題。頂層設計應從這些重大問題切入，列出若干個關鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。

　　 需要什么樣的頂層設計

　　頂層設計主要是抓牽一發而動全身的關鍵問題，抓長期以來導致各種經濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響我國經濟社會健康穩定發展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。

　　根據對這些難點問題的觀察和梳理，不難發現它們基本都與利益調整有關，正如馬克思早年所說的，“人們之間的關系最根本的是物質利益關系”。而且，這些利益關系本身就相互聯系、相互制約，很難就其中一個方面提出改革方案，而需要將相關的難點問題置于同一個框架之中，進行改革頂層設計，才可能形成可行、有效的改革方案。這既是改革頂層設計的困難所在，也恰恰是其魅力所在。

　　盡管經濟工作會議仍強調明年繼續堅持穩健的貨幣政策和積極的財政政策，但在具體內涵和著力點上，明顯不同于今年。特別是積極財政政策，其著力點從去年的“保持財政收入穩定增長”，轉向了引人注目的“繼續完善結構性減稅”。而在具體表現上，會議提出，要“推進營業稅改增值稅和房產稅改革試點，合理調整消費稅范圍和稅率結構，全面改革資源稅制度，研究推進環境保護稅改革”，結構性減稅不只是臨時性舉措，更應成為一項基本和長期的財政政策，并進行相應的“頂層設計”。

　　事實上，自2008年金融危機爆發以來，“結構性減稅”就一直是中央確定的應對金融危機的主要政策措施之一。特別是針對中小企業，更是采取了一系列減稅措施，同時，通過修改個人所得稅法、企業增值稅轉型試點等措施，減輕企業和民眾的稅負。

　　然而，一方面是結構性減稅政策的推行，另一方面卻是財政收入的強勁增長。總體而言，目前的結構性減稅更多是扶持產業發展或中小企業的臨時性舉措，還沒有成為一項基本和長期的財政政策，也缺乏相應的“頂層設計”，以至于具體的減稅措施只是在個別稅率上微調，并沒有觸及不合理的稅制本身。2009年稅收達到7萬億，2011年突破8萬億，今年破10萬億已成定局，連續兩年增長30%，遠高于居民收入增長和GDP的增幅。可是有關部門就是堅決不肯把稅降下來，看來不從上面動手是不行了。

　　目前調整收入分配關系，改革收入分配體制，至少涉及要素價格、壟斷行業，公共財政和社會保障等一系列改革，與多個利益主體有關，其中任何一個結點不能理順，都足以影響合理的收入分配關系和相關體制的形成。因此，始于難點問題的改革頂層設計需要強有力的組織保證。現在，中央最高層次發話要搞“頂層設計”，這是一個多么令人鼓舞的消息。

　　 頂層設計必須圍繞利益調整展開

　　回顧歷史,我們從來不缺少頂層設計,我們甚至曾直接將社會治理當成了一項工程學來處理,有計劃,有戰略,有路徑,有措施,堪稱完美。然而,政治社會畢竟不同于物理工程,社會是由活生生的人組成的,政治的核心是權力與權利之關系,而人是有意志有情感的,權力與權利是需要制衡的,這就決定了政治社會問題的復雜性遠超任何工程技術,用工程學的方法來解決社會學的問題,很有可能驢唇不對馬嘴。

　　對于經濟改革總體規劃，大體上涉及三個領域：一個是私用品領域，即“競爭性領域”，包括市場開放、國有經濟布局調整、農地改革、金融改革等項目；一個是公共領域，包括財稅改革、民間組織發展等；還有一個是市場監管，包括從實質性審批到合規性監管、反壟斷執法等。在改革所要調整的各種關系中，利益關系是最為本質和重要的關系，這就決定了改革頂層設計要以利益關系的調整為核心。

　　改革進入深水區，改到深處是利益調整。動了誰的奶酪，誰都不會高興。同時，利益格局的深刻變化，強勢利益群體的深刻影響，最終都可能左右改革的方向、力度與速度。這一切，考驗的不僅是改革者的智慧，更有胸襟和膽略。根據制度經濟學的理論和方法，現存利益關系的格局，總是以往一個時期制度和政策的結果，即路徑依賴。如果說從一國的低收入階段到中低收入階段的快速增長時期，積聚諸如收入分配差距的矛盾和問題，有其不可避免性，那么，進入中低收入階段以后，就必須自覺調整相關制度和政策，比較重視收入分配關系的調整，特別是形成收入流動性的機制，以建立新的路徑依賴。

　　 頂層設計的重點領域及改革路徑

　　關于經濟領域的頂層設計，要更加重視“建立社會主義市場經濟體制”這一頂層設計，確立市場在資源配置中的基礎性作用，然后形成從上到下的聯動效應，在各方面設計出互動的子系統的改革方案，各地也可以在產業轉型升級和改革上采取主動，以這兩方面的互動來推進改革中的基礎性作用。頂層設計要明確利益關系調整路徑。

　　“改革頂層設計”這一概念在我國目前的“現實語境”中，表達了這樣幾個關鍵含義：一是要明確改革發展的價值，即通過科學發展實現社會主義核心價值；二是要提高“辯證思維水平”，從戰略高度把握改革的大局和重點；三是要強化制度建設，保證制度平衡；四是要轉變經濟增長方式，以民生和服務推進經濟持續增長；五是推進以“公共權力”的制約與監督為核心的政治行政體制改革，加強社會建設。改革頂層設計的提出，說明我國改革已經步入“深水區”，改革的難度和復雜性同時加大，但也表明改革發展的藍圖和實現路徑也逐漸清晰，改革的自信力和駕馭改革的能力增強。

　　改革的確有風險，因此越認真推動改革的那些人，越會在某個時刻蹙眉沉思，斟酌改革的路徑和速度。改革需要大河出川的魄力和氣概，也需要細微處精雕細刻的把守以及融會貫通。中央新領導集體從改變工作作風的“第一做事層面”做起，就可以看做新班子改革決心和實干的雙重強烈信號。我們相信，什么時間達到什么程度，路從哪里走，不用很長時間就會出來，整個中國都在翹首以盼。

　　改革是決定當代中國命運的關鍵一招，面對“發展起來以后出現的問題”，只要我們尊重實踐創造，搞好頂層設計，聚合起各項相關改革協調推進的正能量，改革航船定能經受住各種風險挑戰的考驗，迎風破浪揚帆前行。