“財經(jīng)年會-2013：預測與戰(zhàn)略”于2012年11月28日-29日在北京舉行。上圖為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文。(圖片來源：新浪財經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財經(jīng)訊 2012年11月29日，“財經(jīng)年會2013：預測與戰(zhàn)略”在北京舉行。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，工業(yè)中用地的浪費現(xiàn)象是非常嚴重的，需要我們，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

　　以下是陳錫文演講部分精彩實錄。

　　陳錫文：大家早上好，非常感謝這次年會的組織者給了我這樣一個發(fā)言的機會，剛才何迪先生所講到的我自己的專業(yè)是農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是我這一輩子一直在做的一件事情。黨的十八大開完了，大家一起認真討論下一步的發(fā)展需要依靠什么，我想進一步推進改革開放這已經(jīng)成為上下一致的共識，但是具體的下一步的發(fā)展到底依靠哪些新的增長點，這也是大家廣泛深入討論的。我感覺到越來越多的人開始認同下一步推進城鎮(zhèn)化將是中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的引擎或者叫發(fā)動機。我想這是符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律也是符合我們現(xiàn)在發(fā)展階段的基本要求。

　　改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)有了非常明顯的進展，特別是進入新世紀十多年，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度是非常快的，統(tǒng)計資料大家都了解，從2000年我們的城鎮(zhèn)化率只有36.2%，到去年的城鎮(zhèn)化率增長提高到51.3%，也就是說在11年中城鎮(zhèn)化率提高了15.1個百分點，平均每年城鎮(zhèn)化率要提高1.37個百分點。

　　在過去的11年中，中國統(tǒng)計上的城鎮(zhèn)人口從2000年不到四億六千萬到去年超過六億九千萬人，也就是在過去11年中中國的城鎮(zhèn)人口增加了50%。這確實是個非常了不起的成就，我想特別是中國的總?cè)丝谥谐擎?zhèn)人口過半，這應該說在中國現(xiàn)代化進程中一個非常重要的積極的標志。因此，大家把城鎮(zhèn)化作為下一步中國經(jīng)濟增長的一個重要的推動器，我想這是有道理的。

　　在我們過去多年的城鎮(zhèn)化過程中也有很多問題值得我們反思，所以，下一步推進城鎮(zhèn)化到底應該注意哪些重大的關(guān)系，我想這還是需要我們進一步探討的問題。就我個人工作研究的角度看，我覺得下一步的城鎮(zhèn)化應該特別注重處理和解決好三農(nóng)的問題。

　　有三個問題需要我們認真研究。

　　第一在城鎮(zhèn)化的快速推進中，怎么保證中國糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，也就是農(nóng)產(chǎn)品的總供給問題。一方面進入新世紀以來，特別是2003年以后，農(nóng)業(yè)上一直捷報頻傳，今年雖然最終的糧食產(chǎn)量還沒有公布，但是肯定會比去年增產(chǎn)，這已經(jīng)成了定局。這也就成就了中國建國以來第一次實現(xiàn)連續(xù)九年糧食增長這樣一個局面，這是非常鼓舞人心的。但要從供求的本身關(guān)系來看，我們也發(fā)現(xiàn)一方面農(nóng)業(yè)在增長，但另外一方面經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高，還包括城鎮(zhèn)化的推進，需求增長似乎更快。所以，近些年來中國農(nóng)產(chǎn)品的總供求方面已經(jīng)出現(xiàn)了一個農(nóng)業(yè)發(fā)展增長的速度趕不上需求增長的速度的局面。

　　這些年來表現(xiàn)的就是進口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量在不斷的增加。尤其按中國的糧食口徑統(tǒng)計，進口的糧食數(shù)量確實增長的非常快，因為中國是把大豆和黍類統(tǒng)計到糧食里。今年10月份的情況看，我們進口的糧食，按中國口徑統(tǒng)計的糧食已經(jīng)超過六千萬噸，達到6088萬噸。這里面主要是大豆，今年1—10月進口大豆4855萬噸，所以，全年的情況來看，進口大豆肯定要超過5500萬噸。也就是說全世界出口的大豆有一半以上是要運到中國來。此外，還進口了谷物粉1200多萬噸。也就是從去年開始，中國的三大谷物，小麥、大米和玉米也都已經(jīng)成為凈進口的國家。

　　這個趨勢還會進一步發(fā)展。剛才講到人口增加，經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平提高，城鎮(zhèn)化率的提高都是推動農(nóng)產(chǎn)品需求增長的重要因素。其中人口的增加，我們這些年保持在每年凈增人口六七百萬，這個數(shù)需要多少糧食滿足，這個是可以打體上測算的，人民生活水平的提高消費會更多，這也需要一個測算。需要我們重視的就是在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，由于生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，由于收入水平提高，由于生活方式轉(zhuǎn)變，他們會增加消費多少農(nóng)產(chǎn)品，這個問題也是需要我們非常高度重視的。

　　根據(jù)統(tǒng)計資料，按統(tǒng)計資料公布的中國城鄉(xiāng)居民消費的主要食品情況看，按照2001年的統(tǒng)計資料來看，我們2001年，每個城鎮(zhèn)居民平均每人消費的食品和城鎮(zhèn)居民相比大概是個什么情況呢？口糧市民大概要比農(nóng)民低三分之一左右，但是蔬菜要高28%，植物油要高24%，肉類要高51%，家禽要高130%多，蛋類要高百分之八九十。所以，可以想像隨著農(nóng)民不斷的進入城鎮(zhèn)，在消費結(jié)構(gòu)上他們的變化也會帶來我國食品，特別是糧食總供求的變化。所以，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，為什么要強調(diào)保護耕地，為什么要強調(diào)加強農(nóng)業(yè)，我想這是個很現(xiàn)實的問題。

　　按照這幾年農(nóng)產(chǎn)品進口的情況來看，如果不進口這些農(nóng)產(chǎn)品，我們自己來生產(chǎn)，按照我們目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際水平來看，大概需要增加六億多畝農(nóng)作物的播種面積才能把這個缺口填平，而實際上我們18億畝的耕地中有一部分地在南方可以復種，所以，目前全年的農(nóng)作物總播種面積大概是24億畝多一點兒，我剛才講到進口的農(nóng)產(chǎn)品如果我們自己供給需要再增加6億，也就是我們現(xiàn)在的實際生活水平如果都由中國自己來保證農(nóng)產(chǎn)品的供給，我們需要有30億畝以上的農(nóng)作物播種面積，我講的不是耕地面積，而我們現(xiàn)在自己只有24億，也就是說大約有20%左右的缺口。

　　在經(jīng)濟全球化的背景下，充分利用國際資源和國際市場這是非常理智，非常明智，也是很必要的，但問題是糧食這個問題確實太復雜，我剛才講到六千多億斤的糧食進口折成中國的數(shù)量就是1200億斤以上，相當于我們最大的糧食產(chǎn)量黑龍江省一個省的年產(chǎn)量。所以，在推進城鎮(zhèn)化的過程中我覺得我們需要有一個統(tǒng)籌規(guī)劃，在推進城鎮(zhèn)化的進程中怎么去加強對耕地的保護，加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，這大概是不能忽視的。這是一個問題。

　　第二個問題已經(jīng)講到城鎮(zhèn)化的推進和農(nóng)業(yè)之間一個很現(xiàn)實的矛盾就是土地怎么使用，以及土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化之后農(nóng)民的權(quán)益怎么保障，這是第二個需要考慮的問題，就是土地問題。中國的征地制度社會上批評是比較多的，一個最重要的方面是對農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，我想這是將來土地制度改革必須認真去研究和改善的一個重要方面。

　　第二個方面現(xiàn)行的土地制度對于土地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用約束機制不強，因此，土地一方面大量征用，另外一方面效率不高，甚至浪費嚴重的現(xiàn)象都是大量存在的。第三，相當程度上為了推進城鎮(zhèn)化，在土地制度方面，在征地的機制方面所衍生出來的一些東西導致了地方政府，乃至企業(yè)一種偏離正常軌道的行為。比如地方政府追逐土地財政的收入，就會更多地征地，更多地賣地。還比如有的企業(yè)追求能夠以更低的價格拿到土地，以待以后增值，這就會扭曲市場經(jīng)濟的各種各樣的行為。所以，在這個過程中，征地制度改革確實非常必要，而且整個農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的。

　　這些問題都涉及到很多方面，相當復雜，我今天不講了。昨天消息已經(jīng)公布了國務院研究了關(guān)于修訂土地管理法的意見，將報人大常委會研究，這個過程我們還可以進一步觀察，我想應該朝著切實保障農(nóng)民權(quán)益，約束征地行為這個方向走。我今天要講的一方面我們征地中矛盾這么多，但是利用的到底怎么樣？現(xiàn)在很多人都認為我們的城鎮(zhèn)化過程中土地城鎮(zhèn)化的速度明顯的快于人口城鎮(zhèn)化的速度，我想這個事實是存在的。

　　看一下統(tǒng)計資料能發(fā)現(xiàn)1980年的時候，我國城市建成區(qū)的總規(guī)模大約五千平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴大到46000平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴大了8.2倍，但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是六億七千多萬人，城市人口大約增加了2.5倍。建成區(qū)規(guī)模擴大8.2倍，城鎮(zhèn)人口只增加2.5倍，這就回應了我們說的土地城市化快于人口城市化這樣一個現(xiàn)象。

　　還要再問的就是進入城市的有大量人口并沒有成為真正的城市人口，這個問題后面還可以再講。這么快速的征地，但是沒有帶來更多或者應該等比例增長的城市人，原因到底在什么？我想土地利用中的一些不合理的現(xiàn)象。不想講別的，從地價，因為我們在座的很多各位專家學者，以及企業(yè)家都對房地產(chǎn)很關(guān)注，各位都能關(guān)注到土地征收之后，在不同的用途上土地的出讓價格差別是非常大的。按照國土部公布的今年上半年的土地出讓價格來看，全國平均的每一平方米的商務用低價格，商業(yè)和經(jīng)營性服務業(yè)的土地用低價格每平方5700多元，每平方住宅價格是4500多元，每平方的工業(yè)用地是659元，每平方工業(yè)用地的價格只相當于商業(yè)、服務業(yè)用低價格的11%多一點兒，相當于房地產(chǎn)的14%多一點兒，這樣一種價格機制，價格的導向一定會導致工業(yè)用地增長的數(shù)量非常大，而它的效率相對又會比較低。

　　從現(xiàn)在來看，供地的總量中，按年度平均大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，而它的地價又最低，當然我們不可能要求工業(yè)用地價格和住宅、商業(yè)用地價格一樣高，但是過低就會產(chǎn)生很多問題，工業(yè)中用地的浪費現(xiàn)象是非常嚴重的。這就需要我們反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必須改革。

　　我曾經(jīng)在上海做了一個調(diào)查，上海一個松江區(qū)工業(yè)比較發(fā)達，我調(diào)查這個區(qū)原來所有的工業(yè)企業(yè)12.6萬家一共用了11.5萬的土地，平均每個企業(yè)占地9畝，最近他們以一種新的機制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標準廠房或者特定的設(shè)計廠房，用這種出租的辦法建了一個新的經(jīng)濟園區(qū)情況有了非常大的變化，入園的企業(yè)平均每個占地不到1.5畝，但是由于注重了科技的進步，引進一些高新科技的企業(yè)，效率大不一樣。去年這個園區(qū)中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達到136億人民幣，整個上海市級開發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出是60億，比它高一倍。而這個園區(qū)所有的企業(yè)所交納的稅收平均每畝地交60萬，松江其他的11萬多畝地的12.6萬家企業(yè)平均每畝地只交10萬。

　　這個例子就可以充分說明通過改革，通過轉(zhuǎn)換機制，工業(yè)用地節(jié)約的余地是非常大的。回過頭來，目前為什么要特別強調(diào)工業(yè)用地？工業(yè)用地扭曲的情況實際上導致了工業(yè)用地的不正常，對整個民眾帶來什么影響？為了給工業(yè)提供比較低價格的土地，在征收農(nóng)民土地的時候不得不壓低補償，現(xiàn)在的實際情況是壓低補償越來越困難，農(nóng)民不愿意，整個征地總收入中關(guān)于補償?shù)馁M用在大幅度的提高。這塊壓不下去就會轉(zhuǎn)到另外一個方面，就是對商業(yè)、服務業(yè)和住宅用地的價格不得不大幅度提高，以此彌補土地利用中利益不平衡導致的財政上的缺口。所以，通過對工業(yè)用地進行改革的措施，實際上有可能更有力更實際的推動征地制度和用地制度的改革，也可以真正形成一種節(jié)約用地的局面。這是第二個問題。

　　第三個問題我想講推進城鎮(zhèn)化，所有人都認為城鎮(zhèn)化的重要標志就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城市人口，這個過程我們現(xiàn)在正在進行中，城市人口的比重在不斷的提高，但是大家又都知道，進入城市的大量的農(nóng)民其實并沒有真正變?yōu)槭忻瘢�他們還是處在一種游離狀態(tài)中，有人把我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化叫半城鎮(zhèn)化。有的數(shù)字非常有意思，我一開頭講到2000年城市總?cè)丝?.6億，到了去年達到了6.9億，等等了2.3億，增加了50%以上，但是通過有關(guān)部門了解到的，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)但是沒有戶籍的流動人口數(shù)量到去年年底基本估計，因為沒有準確的數(shù)字，大約也是2.3億。可以這么說，這十年來新增加的城市人口都是處在游離狀態(tài)的人口，這其中絕大部分是農(nóng)民。于是在推進城鎮(zhèn)化過程中就需要認真考慮怎么去解決農(nóng)民逐步的市民化的問題。這個問題是繞不過去的。

　　一面講推進城鎮(zhèn)化，一面農(nóng)民進入了城鎮(zhèn)，但又沒法變成市民，這會對今后經(jīng)濟社會的長期發(fā)展帶來很多不確定、不穩(wěn)定的因素。但是要農(nóng)民變市民確實難度非常之大，即使我們大多數(shù)政府官員都愿意這么做，但是如果算一算賬這個事兒就很難。這幾天各地都在討論關(guān)于異地高考的問題，就這一個問題就讓老百姓和政府都非常糾結(jié)，更何況會涉及到更多的問題。

　　涉及哪些問題呢？第一，必須涉及到就業(yè)問題，大量農(nóng)民進城，讓他們來干什么？如果沒有更好的就業(yè)，更高的收入他就不會離開農(nóng)村，因此，引導農(nóng)民加入城鎮(zhèn)化的大潮，轉(zhuǎn)為市民首先需要解決他的就業(yè)，我們就需要認真估計我們還能給農(nóng)民增加提供多少新的就業(yè)機會。這幾年我們平均每年解決城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口1100多萬，從一個周期來講，十六大以來這十多年，我們大概解決了1億到1.2億的就業(yè)人口，我們城鎮(zhèn)化速度多快，還打算吸引多少人，依靠什么領(lǐng)域，依靠什么機制來解決更多的農(nóng)民就業(yè)，這個問題就不能不考慮。

　　從實際情況看，只有大量的處在服務業(yè)的中小規(guī)模的民營企業(yè)，甚至微型的民營企業(yè)才有可能提供這么多的就業(yè)機會。于是我們政策上的改革，制度上的改革一定要形成一個積極鼓勵中小型、微型的民營經(jīng)濟的發(fā)展，這才能跟我們推進城鎮(zhèn)化的要求和目標相一致，否則就很難解決他們的就業(yè)。不能就業(yè)，就會出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，這是必須解決的第一個問題。

　　要解決的第二個問題顯然是他們的住房問題，農(nóng)民工整體進入城市的住房狀況如何，有關(guān)部門曾經(jīng)做過比較大規(guī)模的調(diào)查，調(diào)查的結(jié)果從去年的情況看是這樣，進城的農(nóng)民工住宅由用人單位提供的集體宿舍的占51%，由農(nóng)民工自己在城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城鎮(zhèn)中租住農(nóng)民住房的占47%，真正擁有自有住房的外來農(nóng)民，在城鎮(zhèn)中不到1%，進入城鎮(zhèn)以后，交納了住房公積金的農(nóng)民工比重不到3%，現(xiàn)在進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工總量大約在1.5億—1.6億之間，到底采取什么辦法解決這么多人，后續(xù)還要來人，解決他們的住房，我想這確實不是一個簡單的問題。