全國鐵路工作會議提出將實行政企分開業內人士認為鐵路“體制改革”駛上軌道，鐵路系統“政企分開”關鍵在管理權責改革。

　　如果鐵路系統實行政企分開，那么是否需要對鐵路企業進行重組？此前的債務由誰來承擔？對這些問題，目前尚無明確的答案。

　　本報記者趙麗

　　本報實習生馬月紅

　　“明年是鐵路新體制新機制全面運行的第一年。”在近日召開的全國鐵路工作會議上，鐵道部部長盛光祖作出上述表態。

　　在盛光祖所作的報告中，“政企分開”、“鐵路安全”、“多種經營”和“反腐倡廉”成為4個關鍵詞。

　　有業內人士認為，與以往鐵路工作報告不同，今年的報告明確提出要“實施政企分開”，這應該是鐵路體制改革中“關鍵的一步”。

　　鐵道部政企分開的改革將如何展開？改革過程中會遇到哪些問題？《法制日報》記者就此采訪了業內專家。

　　鐵路部門政企分開早已不是一個新鮮話題。

　　多年來，鐵路體制改革時走時停，因政企不分引發的問題也多為社會所詬病。尤其在“7·23”動車事故發生后，鐵路體制改革再次引發社會關注。

　　在前不久召開的全國鐵路工作會議上，盛光祖表示，鐵道部2012年基本建設投資4000億元，相比今年年初計劃的7000億元，明年的投資明顯放緩。

　　對此，業內人士認為，投資放緩的計劃，加上盛光祖表示鐵路系統將實行政企分開，這些因素明確釋放了“鐵路改革”的信號，實質性的鐵路“體制改革”開始駛入軌道。

　　查閱相關資料，記者注意到，鐵路部門在一段時期以來也做了很多自我改善的工作：在高鐵降速、安全大檢查之外，鐵路部門對鐵路建設規劃重新進行了評估。據媒體報道，一些曾計劃興建的高鐵項目被擱置，而一些經濟與社會效益俱佳的貨運線路則獲得青睞。

　　與此同時，鐵道部也在改善服務，如推出網絡售票、嚴控列車飯菜價格等。另一方面，鐵路部門也開始了內部管理機制改革，如北京南站不再由北京站代管，通過站段分拆讓管理更加扁平化，從而提高管理效率。

　　但是，對于政企分開的改革，鐵路系統似乎一直沒有作出回應或表態。那么，此次全國鐵路工作會議為什么明確提出將進行政企分開改革？

　　對此，曾多次參與國家發改委有關鐵路系統改革研究課題的北京交通大學經濟管理學院教授趙堅對《法制日報》記者說：“2008年，鐵路系統就準備實行政企分開，欲將鐵道部并入交通運輸部，但由于鐵路建設和管理的特殊情況，最后沒有并入。”

　　“上一屆的鐵道部領導說政企合一有利于鐵路建設、提高運輸效率。”趙堅說，當時有一種說法是“路網完整性、調度統一指揮有利于提高鐵路的效率”，統一指揮只能由政府部門來進行，這一直是在思想理論上影響鐵路改革的問題，長時間沒有得到很好的解決。

　　“今年的溫州動車事故發生后，社會上對鐵路系統政企分開的呼聲很高，這可能是此次明確提出政企分開的一個原因。”趙堅說，另一個原因是“鐵路的資金鏈基本上斷了”。

　　趙堅進一步分析說：“之所以說資金鏈斷裂，是因為鐵路系統現在負債較多，可用于還債的鐵路建設基金也很少，現在實際上是借新債來還舊債。而且，鐵路系統還拖欠了不少單位、供應商的工程款。”

　　“我覺得這些都是影響鐵路系統最終決定試水政企分開的因素。”趙堅說，因為事實證明政企合一不能保證鐵路的安全。

　　據趙堅介紹，近幾年鐵路系統已經開展了一些關于政企分開改革的基礎性工作，“比如2000年剝離一些鐵路建設、工業企業、學校”。

　　不過，趙堅也認為，在上述基礎性工作之后，“基本上沒有什么改革，因為最重要的改革就是政企分開，但一直沒有進行”。

　　北京大學法學院教授、中國行政法學研究會副會長湛中樂在接受《法制日報》記者采訪時說，中央改革鐵路管理體制的決心是明確堅定的。

　　湛中樂表示，以2008年鐵道部“三定”方案為例，職責調整的第一項就是“積極推進鐵路體制改革”，并且明確了時間表，指出要“在本屆政府任期內提出鐵路體制改革方案及配套政策，并積極推進”。

　　“這和其他部委的‘三定’方案有明顯不同。為了推進‘大交通運輸格局’的形成，‘三定’方案第五項專門設立‘鐵道部運輸局’,明確要求‘鐵道部參與編制綜合運輸體系規劃’,積極‘與公路、水路、民航等運輸方式相銜接’。”湛中樂認為，“這是以法律性文件形式規定下來的，必須依法實施。”

　　在此次工作會議上，盛光祖提出，明年作為鐵路新體制新機制全面運行的第一年，鐵道部將落實鐵路運輸企業市場主體權責為重點，加快鐵道部職能轉變。

　　記者了解到，鐵道部此前已經開始轉變職能的工作。12月初，鐵道部運輸局被拆解，其下屬的基礎部和裝備部按照專業領域被分別拆分，原基礎部被拆分成工務部和電務部，原裝備部被拆分成機車部、客車部和供電部。

　　盡管在機構設置上有所改變，但趙堅認為，要將政企分開落到實處，還有很多問題亟待解決。

　　“最主要的是，如果鐵路施行政企分開，那么鐵路企業是不是要進行重組？此前的債務由誰來承擔？對這些問題，鐵路系統目前并沒有給出明確答案。這些問題如果不解決，政企實際上分不開。”趙堅說。

　　盛光祖在會上表示，轉變鐵道部職能，需要對鐵道部管理方式進行創新，部機關要由過去事無巨細、包攬企業事務，向搞好規范、監督、協調和指導轉變，綜合運用指令性管理、規范性管理、經濟杠桿調節等多種管理方式。要把鐵道部應該承擔的政府監管、國有資產出資人代表和行業管理職能具體化，要把屬于鐵路運輸企業的權責放下去。

　　那么，這些權責如何“放下去”？

　　“具體實施的問題，就是說要不要對企業進行重組，比如說是不是需要鐵道部的調度指揮？如果需要鐵道部的調度指揮，那么企業怎樣調度經營？這個問題是困擾鐵路政企分開最核心的問題。”趙堅說，“調度指揮是一個鐵路運輸企業最基本的產權，如果由鐵道部掌握調度指揮，那鐵道部實際上還是一個企業，這個問題還是沒有解決。現在，這個問題在全國鐵路工作會上還是沒有說清楚。所以，究竟如何施行政企分開，實際上還是一個沒有落實的事。如何讓企業自主經營這一最基本的問題一直沒有解決。”

　　對此，湛中樂認為，推進政企分開，要把鐵道部承擔的國家調控、監管職能與企業經營管理職能分開，鐵路運輸部門只保留國家管理職能。

　　湛中樂說：“當然，理想的方案是承繼上一輪大部制改革的精神，將鐵道部并入交通運輸部，改為下設的鐵路運輸局。此外，可以借鑒民航總局的做法，設立華北、華中、華南、西南、西北、東北等分局，實現交通運輸部鐵道運輸局和區域分局的內部分權，保持路網完整性、維護運輸集中統一指揮、確保運輸安全、提高運輸效率和效益。當然，要實現這一改革，僅僅靠鐵道部自己提出方案是不現實的，應該由國務院建立高位協調機構，行使頂層設計權，統一領導、組織、協調和監督鐵路體制改革。”