■國研觀察

　　——“十二五”時期應當著力發揮碳排放權交易體系在節能減排中的作用

　　■宣曉偉

　　在我國建立碳排放交易體系并不是一切需要從零開始的工程，無論是從國際經驗和國內實踐，還是從已有的制度、組織、技術、人才的儲備來看，“十二五”時期國內碳排放權交易體系的建立和運行可說已經具備相當的基礎和條件。

　　“十一五”期間的節能減排工作，尤其是能耗強度指標在各地層層分解、逐級考核的辦法取得了很大的成效，但與此同時，也帶來了不少問題，如何進一步完善相關的措施，是當前設計“十二五”時期節能減排政策所要考慮的重要問題。

　　一、“十二五”時期節能減排要有效發揮市場機制的作用

　　目前來看，如何在國內各省區間科學合理地分配能耗強度和碳強度指標，成為了整個政策體系設計最為關鍵、也最為棘手的問題之一。發達地區認為，自身的能耗強度已經較低，節能減排的空間并不大，再進一步大幅削減其能耗指標，成本過高、難度太大；而經濟相對落后地區的生產效率低，能耗指標高，減排空間大，機會成本小，因此應該讓相對落后地區承擔更高的減排指標。而欠發達地區則認為，自身的經濟發展水平還很低，理應享有發展的權利和空間；既然國際上的減排都要實施區別發達國家和不發達國家的雙軌機制，國內減排政策的設計也應當貫徹同樣的原則，應當讓經濟發展程度更高的地區承擔更多的減排責任。

　　客觀而言，上述兩方說法都有一定道理，然而既然發達地區和欠發達地區都不愿承擔更多的減排責任，而要對方承諾更高的減排指標，那么全國的減排指標如何完成，所謂科學合理地分配減排指標豈非成了一個無解的難題？

　　事實上，發達地區歷史排放多，確實應該承擔更多的減排責任；與此同時，欠發達地區則擁有更大的減排空間和更低的減排成本，如果有一種機制能夠將兩者聯系起來，發達地區可以出資金、出技術幫助欠發達地區實施減排，那么就能夠實現兩者的雙贏，指標分配的問題也就不會顯得那么尖銳。

　　從這個角度而言，目前的節能減排政策體系中最突出的問題還不是指標分配得不合理、不科學，而是缺乏一個良好的實現機制。由于各個地區都需要在自己的轄區范圍內實現承諾指標，極端情況下就不得不用拉閘限電的方式，從而給地方經濟社會的運行帶來嚴重影響。但更為重要的，是上述方式帶來的整體經濟資源的錯配，導致對全國整體經濟效率產生的負面影響。

　　因此，要避免節能減排成為我國經濟未來運行的“不可承受之重”，就必須在設計“十二五”時期節能減排政策時考慮引入市場機制，建立起“碳排放權交易體系”，從而能夠使各種資源得到更好的配置。正如證券市場的建立能夠使資金流向更有競爭力的企業，從而改善資源配置的效率，帶動整體經濟的增長。碳交易市場本質上也是促使資源流向節能減排空間最大、機會成本最低的地區和企業，一方面分擔發達地區的減排責任，另一方面發揮欠發達地區的減排優勢，推動各種減排資源的優化配置，有利于整體經濟效率的提高。與此同時，碳交易市場的建立還可以調動起地區和企業開展節能減排的積極性，鼓勵企業進行相關的技術創新和投資，形成相應的低碳產業，使得節能減排成為各地經濟乃至全國經濟增長的新動力。

　　二、碳排放權交易是市場機制發揮作用的重要途徑之一，應當成為進一步完善我國市場經濟體制、加快發展方式轉變的突破口和重要抓手

　　要在我國現實的市場條件下建立“碳排放權交易體系”，有效發揮出市場機制在節能減排中的作用，將會面臨著看似不可逾越的困難，其中最為關鍵的障礙是我國市場經濟體制不完善而形成的制約。碳交易市場的有效運行需要一系列的基礎和條件，包括全國碳交易體系的建立，地區和企業二氧化碳排放權賬戶的建立，地區和企業二氧化碳排放的監測、核實、匯報，相關合約的執行等等。二氧化碳不像其他污染物，它看不見、摸不著、聞不到，排了以后對周邊環境也沒有什么明顯的、直接的影響，如何防止相關地區和企業在交易中弄虛作假，將是碳交易市場能夠存在并運行的前提條件之一。目前，節能減排工作主要依靠政府行政手段的強力推行，如果要轉到依靠市場機制來推動，那么在現有的市場環境下，政府是否有能力進行有效監管，各方能否保證企業進行誠信交易，都是很大的問題。

　　然而，我們不能僅僅從面臨困難的角度來看問題，要認識到“碳交易市場體系”對于節能減排工作乃至整個中國經濟社會未來發展的重要意義，必須把“節能減排工作中市場機制的發揮”放到我國進一步完善市場經濟體制、加快轉變發展方式的大背景下來考慮。

　　當前，我國的發展方式面臨著由“高投入、高消耗、高排放”的粗放增長轉向主要由技術進步和創新推動經濟增長的迫切任務。要實現這種轉變，必須要找到新的要素組合方式所帶來新的競爭優勢，它有賴于一個更為成熟和完善的市場體制，需要一個更為有利于創新的市場環境以及更為有效的監管和法治環境。而這些，正是建立一個碳交易市場并有效運轉所不可或缺的。從這個角度來看，如果我們真正想要加快發展方式的轉變，就應當將“建立碳交易市場，發揮市場機制在節能減排中的作用”作為其中的突破口和抓手。

　　目前節能減排工作中存在的一個突出問題是政府參與過深、責任過重，而市場作用發揮則相對不足。在未來五年的節能減排工作中，必須要將政府從一手包辦的狀態中解脫出來，如何發揮市場機制在節能減排中的作用應當成為“十二五”時期相關政策設計所必須考慮的核心內容，并成為進一步規范政府市場關系、推進我國市場經濟體制改革的重要抓手。節能減排不僅是一個設定節能目標并通過各種政策手段來達到目標的過程，本質上它更應是一個重新調動、優化配置各種資源以達到節能減排效果的過程。碳交易市場應當像證券市場一樣，成為我國市場經濟體系的重要組成部分，在配置節能減排的各項資源中發揮基礎性作用。

　　三、“十二五”期間建立“碳排放權交易體系”已經具備了相當的基礎和條件

　　在建立和保障碳交易市場有效運行方面，通過“十一五”時期節能減排工作的大力推進，我國已有較好的人力、物力、組織和制度基礎。第一，從國際經驗來看，歐盟的碳交易市場(EU－ETS)自2005年開始運行以來，成為了世界上最大的碳交易市場，它覆蓋了25個歐盟成員國的12000多家減排企業，對如何保障碳交易市場的有效運轉，已經建立了一套相對完善的制度，積累了較為豐富的經驗。第二，就國內參與碳交易的實踐來看，通過清潔發展機制(CDM)，我國已有不少企業參與到國際碳交易中，已在國內培養出了一批組織機構和人才，對于二氧化碳排放如何具體計算、監測，如何實施相關的規則進行交易，國內都已經積累了相當的知識和經驗。目前國內也已有了北京、天津、上海等多家環境交易所，它們通過與國外合作，引進戰略投資方，學習借鑒國外做法經驗等多種方式，也積累了相關知識，為碳交易具體如何開展做好了人才、知識和機構上的儲備。第三，從國內的政策實踐來看，通過一系列節能減排工作的開展，重點企業在政府部門的幫助下，在能源監測統計、匯報審計等方面建立了技術、設備和人才的基礎。相關部委和各地方也在能源統計、審核監控方面有了一定的基礎和經驗，建立了能源消耗統計審核等制度，培養了相關的組織、機構和人才。

　　綜合以上來看，在我國建立碳排放交易體系并不是一切需要從零開始的工程，無論是從國際經驗和國內實踐看，還是從已有的制度、組織、技術、人才的儲備來看，“十二五”時期國內碳排放權交易體系的建立和運行可說已經具備相當的基礎和條件。

　　當然，碳交易市場的建立和運行事關方方面面，其艱巨和復雜程度非比尋常，必然會面臨著許多目前所不能預料的困難，這就需要我們大膽設想、精心設計，積極穩妥地開展相關工作。然而，如果我們站在“加快發展方式轉變”和“進一步完善市場經濟體制”的高度，“建立碳交易市場、發揮市場機制在節能減排中的作用”無論是對加強市場建設、改善監管法治環境、規范市場和政府作用，還是進一步推動節能減排工作、促進資源配置效率、培育新經濟增長點等方面，都具有極其重要的意義。它可以成為也應當成為未來五年我國市場經濟體制改革的重要內容。

　　(作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員)