秦暉

　　都市新移民居住區的幾種可能

　　從理論上講，都市化過程中大量新移民的居住和安家問題無非是下面這幾種可能：

　　第一，如果這些移民足夠富裕，他們自然可以與一般市民那樣購買或租用普通商品房。但是經濟規律決定了房地產價格低廉的城市通常都是不能吸引移民的蕭條都市、夕陽都市，而能夠吸引移民的繁榮都市、成長期都市房地產價格通常都很高昂。因此幾乎在一切國家，中國自然也不例外，能在這樣的城市買商品房安家的人，在新移民中只能是極少數富有的“投資移民”，作為城市新貧民的打工者，至少在進城初期是絕少有這種可能的。

　　第二，如果是“福利國家”，則政府要以保障性住房(廉租公屋或福利價格產權房)來解決窮人的居住問題。其中又有集中興建這類住房與分散安插這類住房兩種選擇。兩者各有優劣。但無論哪一種，都有一個申請資格的問題，即必須是窮人，現在住得比廉租房差，而且又不可以被驅逐，這樣才會形成申請者群體，然后以排隊或抽簽等方式申請保障房。

　　第三，如果實行偏向于“自由放任”的政策，那就會對窮人自己解決低成本居住問題的安排持寬容態度，在一定條件下允許窮人“私搭亂建”，或允許廉租私屋存在。兩者都可以歸結為承認“貧民窟”的存在。事實上，前述第二條的“福利國家”政策也是以此為前提的，只是由于福利國家重視保障房的建設，可以使貧民窟住戶較快申請到公屋，不至于久困貧民窟并使這種簡陋社區不斷蔓延擴大而已。而“自由放任”國家由于公共資助少，新移民只能靠自己奮斗、謀求積累來擺脫貧民窟。在經濟高速增長、窮人就業率高、收入增長快的情況下他們比較容易走出貧民窟。但如果國家“自由放任”而經濟增長又因某種原因相對停滯，貧民窟就可能成為一種持續存在、甚至不斷擴大的“城市病”了。

　　第四，還有一些國家對城市新貧民的居住實行所謂“既不給自由，也不給福利”的政策，其中又有兩種做法，一種是“流動勞工”制度，或曰“兩棲人”制度，即以集體工棚形式，只讓新貧民作為“勞動力”單身進城出賣青春，形成“35歲現象”、家庭分離與“回鄉養老”體制，以圖既規避城市福利責任，又避免市區出現大量窮人家庭居所即貧民窟。但這種體制第一依賴于嚴厲的“城管”政策，第二依賴于在鄉村對農民土地的管制(土地歸“公家”——部落或村所有，農民不能自由處置，于是統治者就假定他們是“有退路”的)，世界上絕大多數國家都搞不來，能體現這種做法之“優越性”的，在當代大概只有我國和1990年代以前白人統治下的南非。

　　第五，上述“兩棲人”制度如果維持一代人左右大都會發生嚴重問題，因為那時無論怎么管制鄉村土地，已經長期進城的新貧民都幾乎不可能再退回鄉村了。在這種情況下如果“既不給自由，也不給福利”的制度性歧視又仍然存在，可能的另一種安排就是像南非的索韋托，即實行隔離制度，在城區之外劃一塊地區形成封閉式貧民區，其他地方都不許窮人進來安家，否則就成為“違章建筑”，要予以犁庭掃穴式的驅逐。這樣都市主城區仍然會是豪華壯觀的“美麗城市”，但同時會有一個貧民窟的“城外城”出現。

　　第六，當然，如果不搞市場經濟，就可以完全禁絕自由遷徙，把城市劃為特殊身份者居住區，把非特許的全部窮人都趕走，或者不許其進入。這樣即便國家發生餓殍盈野的大饑荒，城里也不會出現棚戶區，而仍能維持煌煌帝都的雄偉景觀。我們過去就曾經是這樣，今天的朝鮮也仍然是這樣。但是顯然，今天的中國已經越來越遠離了這種狀態。

　　還有沒有其他的可能性呢？我想，要么沒有城市化，要么大量移民海外，否則除了上述六種，我還真想不出什么別的可能。

　　廉租房是一種什么樣的制度

　　在改革時代的30年里，我們實際上是從上述第六種狀態逐漸轉向了第四種狀態。但是如前所述，這種狀態是不可能長期持續的。而第二、三、五種狀態的勢頭都已在我國出現。但是我們顯然不能接受第五種，也特別回避第三種，于是，如今的主流宣傳似乎都指向了第二種——也就是以廉租房來解決窮人安家問題。尤其是近年來政府強調民生的情況下，這種主張更是不斷升溫。

　　這種想法固然值得贊許。但是，廉租房制度其實是我們向西方學來的一種福利制度，有人說它是一種“社會主義”安排，其實，它固然與“拿錢買房”的“資本主義”交易原則不同，卻也很難說是“社會主義”。毋寧說依我們過去的某些界定它更像是“共產主義”的安排，因為它的分配原則是“按需分配”，并不是“按勞分配”。廉租房是專門照顧窮人的居住需要，而不是用來激勵工作成就的；是優先照顧無勞動能力或失業的弱勢群體，而不是用來獎勵“勞動模范”的。不過，這種“共產主義”完全是一種西方的東西，它在我們的土地上沒有先例，而且是與我國過去的許多做法(不僅是“商品房改革”中的做法，更包括改革前的“住房待遇”制做法)完全相反的。不改變這些做法，廉租房制度就很可能被扭曲。

　　這是因為，我們過去那種“住房待遇”制雖然也被稱為“福利房”，其實它與西方民主國家的福利制度是相反的。他們的福利房有兩個特征，第一是由政府的房政部門面向社會蓋的，不是各單位給自己內部人蓋的。我們政府的房政部門也直接管一些不屬于單位的房，有的地方叫直管公房，有的叫經租房，但是大家都知道那是一些什么樣的房？都是城市里的危房、破房、舊房，北京破破爛爛的四合院等，基本上都是“舊社會”留下來的。我們的街道房管所歷來窮得連維修舊房都困難，更何談蓋新房。那么我們改革前的住房投資哪里去了？都給了各“單位”。這是與他們迥然不同的。

　　第二，他們福利房的分配標準，唯一的一個條件就是貧窮，也就是說它是給窮人蓋的，不是給有地位有權勢的人蓋的。西方國家形形色色，有的是左派掌權的高福利國家，有的是右派掌權的、比較自由放任或者說是低福利的國家。但是民主國家的福利就是照顧窮人，無論高福利、低福利這個性質是一樣的。所謂高福利就是窮人受照顧的程度更高，或者是福利的覆蓋率更大(不太窮的也能受照顧)，而低福利無非是照顧少一些，或者覆蓋率低一些(只覆蓋最窮的人)。但是像我們改革前那種只覆蓋有特權者的“負福利”制度，他們無論高福利低福利都是不會這么辦的。

　　高福利或者低福利，但不能是負福利

　　以住房福利而言，美國可以說是低福利的典型了。自羅斯福新政至今，經過幾十年發展，包括廉租公屋、租房券、住房補貼在內的各種福利安排只覆蓋了約占全美家庭總數10%的最底層人口，其余絕大多數人都買或租商品房。美國很多州只有失業者可以申請廉租公屋，在業但低收入者能否申請，一直是爭議的公共話題。而另一方面，在高福利的北歐國家，中低收入者都可以申請。所以瑞典那么富的國家，住房自有率卻相對較低，很多人都住著國家提供的房子。最有趣的是丹麥，那里的廉租房與醫療一樣實行普惠制，理論上即便百萬富翁也可以同窮人一樣排隊申請廉租公屋，前提有兩個：第一你必須自己住，不能拿去出租。第二你不能有第二套住房。如果你愿意接受這樣的條件，百萬富翁國家也可以給你提供房子。為什么這樣規定？因為如下所述，集中連片興建公屋如果都是窮人住，人文環境尤其是治安往往很成問題。因此他們提倡貧富混合社區，如果富人想和窮人一起住公屋，國家愿意提供這個方便。當然事實上有多少富人愿意這么住那就是另外一個問題了。

　　但無論丹麥還是美國，有一點是共同的，那就是福利都是從最窮最弱勢的人開始覆蓋的，從來不是從最有權有勢的人開始覆蓋的，更不可能強勢者有福利而弱勢者反倒沒有。在丹麥雖然人人可以申請公屋，包括高官，但窮人、單親家庭和有孕婦的家庭可以優先，高官(如果申請)也只能靠后。美國給貧窮的黑人分配公房，但從未聽說有給總統分房的。大家知道美國總統在任期內住白宮，但白宮可不是國家給他家分的房子，白宮只是總統官邸，4年任期居住、辦公都在里面，任期結束就搬走。有的總統出身富豪，卸任就回到自己的私家豪宅(如華盛頓的維農山莊，老布什的得克薩斯州莊園)，有的總統出身貧寒，卸任就要操心住所。如克林頓原來在阿肯色州家鄉有住房(按美國標準算陋居了)，卸任后因希拉里當選紐約州參議員，隨妻定居紐約，就賣掉家鄉陋居加上預支回憶錄稿酬，在紐約州維徹斯特縣買了商品房。就這樣他卸任時還爆出“丑聞”：有媒體說他離開白宮時帶走了幾件家具，克林頓稱是自己買的，媒體卻說他是順手牽羊。哪像我們每一任首長(省長縣長，乃至局長鄉鎮長，不用說還有書記)都可以合法帶走“分”給自己的小樓，結果首長樓越蓋越多。而寒酸的美國，至今總統已44任，卻只有一座白宮！

　　負福利是我國舊住房制度的主要問題

　　像這樣的制度，我們國家以前從來就沒有過。我國改革以前的住房制度，大家都知道，那是國家把錢交給各“單位”，各單位自己給“內部人”建房。單位之間通行“負福利”原則：一般有權有勢的單位，工資高，福利也好，住房自然也大。無權無勢的單位工資低，住房也差。單位內部的住房分配也按“負福利”原則，官大工資高，住大房；官小工資低，住小房；沒官的你就等著吧，小房還只是畫餅，不定猴年馬月才輪到你。至于“沒有單位的人”理論上沒有收入，也完全沒有福利，誰還會管你住房啊？美國只有失業者(“沒有單位”者)可以申請公屋，在咱們聽起來猶如天方夜譚：我國改革前恰恰相反，“沒有單位”的簡直就不是人(那時叫“盲流”)，別說分房了，自己蓋個窩棚還是“違章建筑”，被犁庭掃穴算是輕的，沒落到孫志剛的下場就不錯了！

　　那時大官小官之間、官民之間工資有差異，但比起各種“待遇”(就是那時的“福利”，包括住房)的天地懸隔真是不算什么了。所以我稱之為“負福利”，這種福利不是像西方國家那樣是縮小兩極差異的，而是相反，它是擴大兩極差異的。就像350多年前大儒黃宗羲揭示的所謂“福利”：“利不欲其遺于下，福必欲其斂于上”。

　　這種“負福利”住房的覆蓋率有多大呢？我們知道改革前黨政軍機關一般能分房，那時干部的工資水平總的來說也比工人高，但高得不太多。機關的魅力主要在“待遇”，尤其是能分配住房。而企業里住房就非常困難。但是不管怎樣，大中型國企至少在原則上還是承諾提供職工住房的(不僅僅是集體宿舍——工棚，在國際上這種僅僅是“勞動力”的棲身處是不能叫“住房”的)，盡管常常要苦等畫餅烤成。當時很多工人三代同堂、四代同堂，很多大齡青年因為沒房結不了婚，東北老工業區一些工人則直到1990年代還住在“偽滿時代工棚改建的棚戶區”，令前來視察的領導人落淚。但國家理論上還是許諾要給他們蓋的。

　　然而當時中國城市里還有一種經濟，就是過去所謂“二輕局”管的街道工廠，又叫“大集體”。這個“二輕局”管轄的“第二輕工業”其實不是個產業概念，而是個身份、待遇概念。“二輕企業”盡管也是計劃經濟、“公有制”，但不能享受正規國企待遇，其工人一般來講收入都比當時的大中國企要低，而且最大的特點是，二輕企業當時大都明確不承諾解決住房，工人得自己解決住處。當時上海的棚戶區里就有很多人在這種“街道工廠”謀生。我們這代知青“大返城”后很多人也只能進這種企業，他們中的不少人到老都寄住父母家，至今仍是“住房困難戶”。

　　農民住房“負福利”的典型：

　　宅基地問題

　　至于占我國人口絕大多數的農民就更典型了。當年集體化時把農民的耕地充了公，但是高級社時就明確了：集體化只是生產的集體化，公家只負責組織集體生產，不負責解決農民住房。農民還是住各自的房子。盡管“刮五風”時各地一度出現亂拆農民私房的狂潮，說是“跑步進入共產主義”后農民就可以住上“天堂”般的房子，但那時拆房主要是為大煉鋼鐵，只拆不建造成極大災難，而且“五風”幾乎立即就導致了大饑荒，饑荒過后“天堂”也不再被提起。農民還是得自己解決住房問題。從此直到人民公社結束，盡管一些“先進”單位，比如說大寨或者華西村，給社員提供了新房，但整個公社制度并沒有這種規定。因此一直到改革時代人民公社解體，我國絕大多數農民仍然是住自己的房子，無論國家還是“集體”都沒有給他們提供住房福利。

　　既然住房是自己解決，當時認為它是生活資料，不是生產資料，就像家具等等一樣并不納入公有化，因此1956年的高級社章程明確規定農民的耕地要入社，但宅基地是不入社的。宅基地和墳地仍然歸農戶所有。公家不負責給你住房，也就不沒收你的宅基地。可是奇怪的是，到了1962年沒有做任何解釋，在《人民公社60條》修正案中，卻忽然改為規定：“生產隊范圍內的一切土地，包括宅基地，都屬于集體”，農戶被剝奪了宅基地產權。由此形成了我國當前土地問題中最為搶眼的“子問題”之一：農民宅基地問題。

　　按過去所謂農民“沒有社會福利，但享有作為替代品的土地福利”的流行說法，農民使用宅基地似乎也成了“土地福利”的內容之一，但直到1962年都還是農民自家財產的宅基地被強行充公后，“公家”沒有增加任何服務責任，這怎么能叫“福利”呢？筆者曾指出“負福利”的另一個定義就是權責倒置：流浪漢要求政府救濟是福利，政府強行“收容”流浪漢就是負福利。農民看病國家幫助買單是福利，國家不買單還禁止農民“賣地救命”就是負福利。國民要求政府保障就業(或救濟失業者)是福利，但朝廷抓百姓去修長城這樣的事就是負福利。棚戶居民申請廉租房是福利，政府“強拆貧民窟”就是負福利。這樣看來1962年的那件事就容易理解了：農民宅基地產權被沒收，但住房仍是自己解決，你窮你就蓋個草房，他富他就蓋個瓦房。“公家”擴張了權力，卻沒有相應地擴大責任。住房仍然不提供，但是宅基地要拿走，這就是典型的“權大責小，有權無責”，失去自由卻沒有換得福利，這更是典型的負福利了。

　　福利的“正負”

　　比福利的覆蓋率更重要

　　所以中國改革前的住房制度和西方福利國家的住房福利，就其“反市場”的二次分配色彩而言似乎都有點“非資本主義”或“社會主義”味道，但這兩種“社會主義”不僅是差異很大，而且可以說是截然相反的：我國的絕大多數農民和“二輕”職工都不享受福利分房，大中型國企工人許諾給房實際也多是畫餅，“盲流”更不用說了。“福利房”制度真正能覆蓋的主要就是黨政軍文教人員，那覆蓋率肯定遠遠低于歐洲福利國家，比低福利的美國也不會高多少。但更重要的不是覆蓋率高低，而是覆蓋的方向完全相反：他們是“弱者要覆蓋，最弱先覆蓋”，我們是“強者要覆蓋，最強先覆蓋”；他們給窮人福利以縮小差別，我們給權貴福利以擴大差別。這樣，我們的制度在提供平等方面就不僅不是“福利國家”，而且比既不縮小也不擴大差別的“自由放任”還糟，甚至不是“零福利”，而是“負福利”了。而負福利下的分房實際是一種少數人的特權。

　　后來我們搞住房改革，提出一個說法叫“取消福利分房”。嚴格地說這個說法是不對的，應該說住房改革的初衷，實際上是把過去的特權房予以變現和贖買，以后就不給你特權了，改給你貨幣，以進行贖買。取消特權后國民無分貴賤，面對住房市場一律平等。當然這是理想，由于種種原因，實際住房改革直到現在距離此一初衷還很遠，甚至在許多場合還倒退了。

　　與住房改革相匹配的是真正意義上的福利房制度，這個東西我們過去從來就沒有搞過，今天我們剛剛開始搞這個“保障性住房”。但是這個東西如果說是社會主義的話，那也是從西方學的社會主義，我們以前并沒有過這樣的實踐。現在我們提出要搞廉租房，就是由政府統建(不是各單位拿國家的錢給“內部人”建)，以窮人(而不是以按官階高低排列的“公家人”)為分配對象的住房，這當然應該是“正福利”了。

　　現在各級政府紛紛出臺了廉租房規劃，諸如投資多少億，在多少年內建設多少套廉租房等等。但說實話，這福利是“負”還是“正”，要比它是高還是低重要得多，也實質性得多。在某種意義上，從負福利轉向正福利，要比從零福利(即自由放任)轉向正福利的變化大。廉租房建了多少套關系到它的覆蓋率，這是福利的高低問題，但廉租房的籌資與分配涉及到一系列相關制度，這關系到它的“正負”問題。我認為，這才是決定我國保障性住房事業成敗的關鍵。

　　來源：經濟觀察網