【看2015•訪談】華生：破解土地財政，改征地為分地

　　★華生，東南大學、武漢大學教授，著名經濟學家。曾提出和推動中國經濟改革中諸多重要改革議題，如價格雙軌制、國資管理體制、股票市場股權分置改革等，曾獲孫冶方經濟學獎。

　　華生表示，土地財政是土地改革的起點，用什么來替代現在的土地財政，這個問題不回答，沒辦法往下走。

　　十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內容。但是對于這場“新土改”的改革路徑爭議頗大。近期，著名經濟學家華生[微博]與北京大學國家發展研究院教授周其仁就土地改革問題進行多回合論戰。華生與周其仁為何會有如此大的差異？華生觀點的理論基礎是什么？土地改革該如何破題？新京報記者近期專訪了華生。

　　土地不是完全市場化的商品

　　新京報：最近你和周其仁等學者關于土地改革的辯論引起關注，其實你們目標一致，那就是中國如何從農業社會轉型。但對于什么樣的制度安排有利于這種轉型，雙方認識不同。

　　華生：周教授等學者認為，市場經濟就是市場決定和支配，土地也不例外，應該讓產權所有者自己來決策如何使用、是否轉讓。

　　但我認為，市場不可能決定所有這些東西，世界不是一維的，其中相當一部分是市場本身決定不了的。因此我們要研究，在哪些地方市場能直接起作用，哪些地方只能間接發生作用。一個社會中除了市場交換機制，還有哪些機制起作用。

　　新京報：就是純市場和半市場的差異。

　　華生：其實，就是市場與政府作用的混合。在市場經濟的美國，其財政預算占國民經濟的30%、40%，就是說整個國民收入的30%、40%都是美國政府來分配，可見他們政府在經濟中的作用。

　　由于觀念不同、視角不同，因此在土地開發這個問題上就產生了分歧。周教授等學者認為，土地、資本、勞動都是市場在配置。但我認為，在土地開發的問題上，現代社會中，你有地但你并不能按自己的意志蓋房子，從這個現實情況看，土地開發權不屬于你自己。因此，土地產權的界定，跟其他物品的界定就不一樣了。

　　土地的使用權是受限的，土地所有權并不意味著你有權利去蓋房子、搞開發。中國是這樣，在土地私有的西方發達國家也是這樣。

　　土地改革這些年來舉步維艱、進展不大，恐怕主要是改革的主導思路還不清晰。

　　應限制資本下鄉購地

　　新京報：出了什么問題？

　　華生：現在改革的方向是鼓勵土地流轉，而土地流轉在地方政府的推動下，很多都是流轉到下鄉的工商資本企業手上，在我看來這不符合農村改革的方向。

　　在土地流轉過程中，要保護好留守的農戶。農村改革方向是讓大部分人進城，剩下的農戶能擴大規模，如果放手讓工商資本下鄉的話，這些留守農民可能就破產了。

　　而工商企業下鄉，獲得流轉的土地絕大多數不種糧食，土地大規模流轉非糧化和非農化很嚴重，問題是中國是人口大國，需要保證糧食的供給。

　　新京報：土地不轉給工商資本，那流轉給誰？

　　華生：農地流轉給誰，這是真正的難點，也是真正的焦點。農地流轉應當主要流轉給留在農村務農的農民。

　　現在中央提出來“三個1億人”的安置計劃，安置了以后，他們的土地一定要流轉，流轉給誰？應該是流轉給沒走的農戶，他的經營才會擴大，規模經濟顯示出效益來，收入才會提高；整體收入上去見效益了，這樣才能達到縮小城鄉差距的目標，跟三中全會提出來的“堅持家庭經營為基礎”相吻合。

　　新京報：沒有工商資本，留守的農民能實現規模化經營嗎？

　　華生：土地不變，人少了就可以規模經營。比如說原來一家種6、7畝地，如果現在一家種到60、70畝地，人和土地的關系改變了以后，人均的產出跟收益就增加了。像美國那樣人少地多的國家，一個農場有幾千上萬畝地，也還是以家庭經營為主體。我們這樣人多地少的發展中國家，動搖家庭經營這個基礎，是很危險的。

　　新京報：工商資本涌入農村承接土地流轉，怎么防止這種情況？

　　華生：從其他國家地區的過程來看，都對工商資本下鄉采取控制措施。城市化轉型期，日本、韓國和臺灣地區都嚴禁資本下鄉購地，美國最大的九個農業州立法限制農業土地資本化公司化經營。

　　比如臺灣，臺灣有平均地權，就是一個單位不能占有太多的土地。而我們是相反的，搞成幾千畝、上萬畝。強調規模經營。不能走到另外一個極端去，不能脫離人口耕地比例關系。

　　土地改革關鍵在于破解土地財政

　　新京報：土地財政是這些年來一直想解決卻解決不了的問題。現在多個地方政府出現了債務危機。還要繼續賣地嗎？不賣地，地方政府怎么辦？

　　華生：我認為現在的土地財政是維持不下去的。現行土地分配制度的主要模式就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設城市，搞基礎設施建設。這種做法遭到了輿論界、學術界的廣泛批評。

　　政府賣地真賺了大錢嗎？其實并沒有，現在政府債務累累，帶來了潛在的金融風險，經濟還被房地產綁架了。

　　土地制度改革到現在沒有進展，最根本就是沒有破解土地財政的問題。土地財政是土地改革的起點，用什么來替代現在的土地財政，這個問題不回答，確實沒辦法往下走。

　　新京報：那用什么可以替代現在的土地財政呢？

　　華生：原來提的一個思路，是縮小征地范圍，農村集體建設用地入市。但現實是，現在不縮小征地范圍地方政府都已經負債累累了，再縮小范圍，地方政府更活不下去。讓農民全部土地直接入市，這種方法其實既不可行也不合理。

　　不可行是說，這種做法意味著政府現行土地收益全部喪失，相反還要另外籌巨資進行公益土地征收和基礎設施建設。這對于現在靠賣地還深陷債務泥潭的地方政府而言，顯然極不現實。

　　說不合理是因為城市化導致了城區和城郊土地的巨大升值，這是人口集聚和公共設施投入帶來的，當然不能簡單歸原住民所有。城市郊區的土地直接入市，這些農民富裕了，問題是其他人特別是幾億進城務工農民的利益呢？現在政府賣地的收入，其中有大部分會做基礎設施建設，如果農民土地直接入市的話，他不會去做基礎設施建設。這樣做的后果就是，中國的貧富差距更大了，農民工家庭的市民化和城市化建設更困難了。

　　城郊農民土地直接入市問題也是我跟其他學者爭論的焦點。

　　用分地取代“完全征地”

　　新京報：不能繼續賣地，也不能讓農民直接出售變為建設用地，那土地財政問題何解？

　　華生：肯定要停止土地財政，但需要給地方政府提供公益用地和城市基礎建設的資金來源。

　　看看世界上成功的例子，二戰以后唯一成功現代化的就是東亞。日本、韓國、中國臺灣地區既沒有搞出貧民窟來，又實現了城市化轉型，現在農村人口都只剩百分之幾。而且它們的情況跟中國特別相像，人均耕地都很少。它們走的是一個分地的道路，城市化擴大到城郊農村土地上，這塊土地要分成很多塊。

　　在新開發一個區域時，首先要劃出一塊來做基礎設施；還要有一塊用于準公共設施建設；另有一塊要給移居打工的農民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標售，彌補公共設施建設費用；當然還要留一塊給原來這塊土地上的農民。

　　現在政府的做法是先把這塊地全征了，其實其中很大一塊補給農民，還有搞基礎設施建設，但政府說不清楚，大家認為錢都被政府拿走了。進城的農民工家庭完全沒有考慮。

　　我建議的做法是，這塊地的分配跟政府沒有關系，政府在里面應當什么好處都沒有，政府純粹是來做服務工作的。這塊地要變成城市建設用地，就要把它重新分配，分成幾塊。原來農民的利益也是受到保護的，原來農民拿到土地的價值，肯定不應低于以前的土地價值，以后的增值空間也會更大。這樣做了以后，政府也不存在負擔了，也不用征地來做建設，用這塊土地自己解決。這樣政府的債務負擔只剩下過去的舊債，消化起來就容易多了。

　　新京報：這種分地的方案不也會造成農民貧富差距加大嗎？

　　華生：不會，他實際上是解決幾個問題。

　　第一是這塊地方的農民不會暴富了，也沒有受損失。分走的地都很明白，都很必要：做公共設施，平價供公共機構、建保障房，出售一部分用于基礎設施投入。

　　第二，分地的辦法比直接拿地給錢的辦法要好很多，給錢是一次性給農民。其實任何人一下子有了一大筆錢之后，都難以自持，過幾年有人又返貧了，因為他沒有技能。但是分地解決了這個問題。住房得到了保證，此外你可以收房租或者是做其他的開發，而這個收益是一年一年體現出來的，農民在這里逐步變成了市民。

　　同題問答

　　現在不適合投資樓市

　　Q：2014年中國的經濟形勢，是否超出了你的預期？

　　A：沒有。之前就預期今年中國經濟會有一個很自然的調整和不容易的轉型。

　　Q：十八屆三中全會確立的300多項改革中，你最關注哪一項？你認為哪一(幾)項在2015年亟待突破？

　　A：最關注土地戶籍制度。目前沒看出來在2015年會有所突破。

　　Q：如果你有500萬元的閑置資金，在2015年用于投資中國市場的話，你會投資樓市還是股市？為什么？

　　A：現在投樓市并不是時候。

　　Q：如果有一筆5億元的創業資金，在2015年的中國，你會優先考慮進入哪個行業？為什么？

　　A：當然會首選與城市化、與經濟成長關聯的朝陽產業，但具體則要做可行性研究，要根據自己的具體情況。

　　□新京報記者 蘇曼麗

(原標題：華生 破解土地財政，改征地為分地)