魯政委：多元可持續資金保障有望消除地方債風險
12月13日，中央城鎮化工作會議(以下簡稱“會議”)閉幕。這標志著我國新型城鎮化總的指導方針、規劃、任務等的確立，標志著新型城鎮化的全面啟動。
“會議”從對象、用地、資金、布局、文化、管理等六個方面對新型城鎮化進行了部署：
對象——“堅持自愿”
眼下主要是已在城鎮務工、生活下來的農民工，讓其在所在城鎮落戶。“會議”認為：“從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”，“優先解決存量，有序引導增量”。
這涉及兩個方面的問題：一是農民工自身是否愿意落戶？“會議”要求“堅持自愿”、“充分尊重農民意愿”，這意味著不能趕農民進城、趕農民上樓，但“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤”則可能退化為實際執行中地方政府“趕”的誘因之一。二是在農民主觀上愿意進城的情況下，如何確認其在城里務工生活的時間長短是一個關鍵。由此，已在當地購買住房、或更早申領居住證的務工人員，很可能是能最先獲得落戶資格的，因為這些人被證明有在當地生存下去的能力、能夠負擔當地社會保障和生活成本，從而也更愿意為當地政府所接收。
用地——“嚴控增量”
未來城鎮化主要不是“攤大餅”式的空間擴展，而是集約用地、功能提升。
“會議”要求：“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人”，“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”。
這意味著十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”及其由此賦予農民的各種權能，都必須置于四條劃定的邊界之下考慮才有意義：(1)“在符合規劃和用途管制前提下”；(2)“城市開發邊界”；(3)“耕地紅線”；(4)“生態紅線”。
資金——“多元可持續”
“會議”主要從五個方面規劃了新型城鎮化可持續的資金來源：
第一個方面是確定地方主體稅種，從成熟經濟體來看，房地產稅是地方稅收中最主要的來源；
第二個方面是轉移支付制度，“會議”表示“(將)建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”；
第三個方面是發債，“會議”要求 “在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度”，這意味著，未來將修改《預算法》，允許地方政府獨立發行市政債。
市政債主要有兩類：一類是“一般責任債券”，由地方政府承諾以財政收入償還；一類是 “項目收益債券”，是由特定項目現金流來償還債務。在完善的地方舉債機制建立前，后者可以先行推出。
第四個方面是利用政策性金融機構融資，“會議”表示“當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”，所謂“現有政策性金融機構”可能主要是國家開發銀行，這意味著此前一度確立的其“商業化改革”方向可能發生轉變，未來其所承擔的融資可能轉為由“城市基礎設施、住宅政策性金融機構”來承擔，或者可能直接將國開行改革成為未來的城市基礎設施、住宅政策性金融機構的一部分；
第五個方面是吸引社會資本，“會議”提出，民間投資可以通過“特許經營”的方式“參與城市公用設施投資運營”；而價格改革，則主要調整目前過低的公共服務價格，提高服務價格后相當一部分基礎設施的運營在商業上變得可持續，也能夠成為吸引民間資本的因素。
一旦上述五個方面到位，總體中國地方債的風險其實就已基本消除：第一、二個方面解決了財力和事權的匹配問題；第三、四個方面則解決了地方債務集中到期可能造成的流動性風險；第五個方面能夠通過增加資本金、提高營運效率和收益，改變基礎設施的高負債狀況。
布局——“一張藍圖干到底”
“會議”從三個方面對新型城鎮化的布局進行了部署：
一是宏觀布局，主要是主體功能區劃分、“兩橫三縱”城市化布局和三大城市群。從主體功能區來看，可以分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類，其中，優化開發區域包括環渤海、長三角和珠三角3個區域；重點開發區域包括冀中南地區、太原城市群、呼包鄂榆地區、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中-天水地區、蘭州-西寧地區、寧夏沿黃經濟區和天山北坡地區等18個區域。
從“兩橫三縱”來看，其中，“兩橫”是指亞歐大陸橋一線(連云港-鄭州-西安-烏魯木齊)沿線和長江沿線；“三縱”是指沿海、京哈京廣、包昆(包頭-呼和浩特-昆明)。從三大城市群來看，主要是指“京津冀、長三角、珠三角”。
確定主體功能區，主要是借鑒國際成功經驗、充分發揮各地域自然條件優勢、避免對生態環境破壞；確定“兩橫三縱”，主要是因為工業化和城鎮化是緊密結合的，工業化必須依托于便捷交通；而從完成城鎮化的先行者的經驗來看，一般也是在交通便利、產業發達地區，城鎮化也更容易自然形成；三大城市群，則只是對于既成事實的承認和擬進行優化。
二是微觀布局，“會議”主要強調兩個問題：(1)環境問題：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。”(2)要由空間擴張轉變為空間優化。
三是要求規劃必須具有嚴肅性和一致性。“會議”提出要“一張藍圖干到底”，“城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆”，“(規劃)形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性”。
文化——“記得住鄉愁”
“會議”要求尊重自然環境、人文歷史、確保建筑質量。特別是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈”，“在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件”這種文字作為要求正式提出，殊為難得。這也意味著，新型城鎮化將反對大拆大建，更注重對自然的尊重和對傳統的保護，而這正是城鎮化先行者走過城鎮化道路后所積累起的寶貴城市發展經驗共識。
展望——機遇和挑戰
筆者認為，短期內戶籍不會一下“全面放開”，而是“差別化的落戶政策”，京滬廣深四個大城市仍然會控制，但小城鎮、中小城市戶籍會較快放開。城鎮服務業的發展將迎來黃金時期，特別是交通、環保等城市基礎設施。
城市外延式“攤大餅”階段結束，內涵式的結構優化成為重點，地方政府收入從征地賣地轉向征收房地產稅。對于房價有“加持”作用。因為價格上漲壓力大的一線城市在嚴控戶籍的同時嚴控城市的外延擴張，可能成為價格繼續上漲的支撐因素；而對供給已經過多的二、三、四線城市，“會議”提出的“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”則有助起到一定支撐作用。但即便是一線大城市，考慮國際環境的變化和過去鋼筋水泥城鎮化基本結束，房地產的風險已經值得高度警惕，筆者仍堅持2017~2022年中國房地產可能出現一波劇烈調整的預期。