本報記者 商灝 北京報道

　　土地制度改革最近接連出臺舉措，特別是中央“一號文件”對農村集體產權制度改革提出了系統設計和具體規劃。從這項改革的架構以及深圳、北京和上海等地的改革試點現狀看，下一步包括農地使用權改革在內的土地改革將呈現怎樣的清晰走向？

　　中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任黨國英接受《華夏時報》記者專訪時說，從中央政府對一些地方改革試點推行的做法所采取的比較寬容的態度來看，北京市的思路大體上還是原來倡導的“政府規劃，集體自主開發”，這一點很重要，因為這可以解決土地開發中的一系列糾紛，是一種大突破，是一個具有實質意義的很大進步。

　　地方試點已有大突破

　　《華夏時報》：從各地的改革試點現狀看，你認為下一步包括農地使用權改革在內的土地改革將有怎樣的清晰走向？

　　黨國英：從今年的一號文件以及十八大以來的相關文件中，我們尚不能看出土地制度改革的清晰思路。而在2008年的十七屆三中全會文件中，土地制度改革其實已有明確思路，然而很遺憾，緊接著并未出臺落實其精神的相關指導意見。不過看起來現在中央政府對一些地方改革試點所推行的做法，比較寬容。我們注意到，北京市的思路大體上還是原來倡導的“政府規劃，集體自主開發”，這一點很重要，因為這可以解決土地開發中的一系列糾紛。

　　首先，對于集體建設用地，過去是政府征地后，再招拍掛。而現在的做法，是一種大突破，因為政府不再征地，而只是出規劃，由集體開發，那就等于土地的所有權沒有發生變化，也就等于是說，城市土地不一定要再說是國家所有，至少新開發的土地不一定要再說是國家所有(中國的法律規定城市土地歸國家所有)。這是一個具有實質意義的很大進步。這里所指的是部分集體建設用地，繞過了征地環節。

　　其次，對于農地使用權改革，涉及到農地的保護、流轉，以及城市資本進入農村圈地等問題。我們確實必須認識到，農地的保護很有必要，而并非因為保護了農地，城市的發展就會受到限制。

　　第三，實際上，城市的土地浪費現象非常嚴重。有人曾經計算過，以目前中國私人資本的實力，中國九百六十萬平方公里的土地中有價值的部分，他們現在幾乎都能夠買下。但我們卻不能任由這種現象發生，因為那將造成對公共土地的巨大浪費。所以我們一定要保護農地。怎樣保護？一定是該管的要管住，該放的要放活。我主張劃定農地保護區或農業保護區，保護區內非農產業只能出不能進。這一制度優于現在的基本農田保護制度，因為它可以成片控制農地。

　　對非農資本要設準入門檻

　　《華夏時報》：對于一直頗有爭議的工商資本進入農村的問題，“一號文件”在鼓勵家庭農場和大農戶出現的同時又明確指出，“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地(林地、草原)準入和監管制度”，似乎要防止工商資本對農村資源資產的壟斷。從發達國家和地區的經驗與中國的實際看，中國應有怎樣合理的監管思維？

　　黨國英：在這方面，各國和地區做法不一。比如日本和中國臺灣地區，由于耕地少，對于非農資本進入農業領域有很多制約。我并不贊同他們那種過于刻板的制約，但我們也不可能像美國人那樣，可以隨意買地經營。我主張非農資本可以進入農業領域，那些已經進入非農領域的資本，也沒有必要再趕出去。同時應支持非農資本進入農業的流通領域而非生產領域，因為這反而更有利于非農資本。在支持經營家庭農場或規模農場的時候，要有上限，比如只支持200畝規模的農場，這將使得那些試圖套取政府資助獲得大面積農地的投資者難以達到目的。短期來看，200畝規模的家庭農場，其規模已是不小。

　　至于準入經營門檻的設置，應由農業部的相關試點所取得的數據說了算吧。或者設計出某種標準，只對達到標準者給予支持，比如經營者是否擁有農業經濟師、農業技術人員所組成的團隊等。

　　《華夏時報》：農村集體土地流轉問題，是個深受矚目的問題，“集體經營性建設用地”流轉過程中，你認為需受怎樣嚴格的規范？集體經營性用地的入市未來會出現怎樣的用地新模式？

　　黨國英：經營性用地也就是非農用地，正如我剛才所說，政府出規劃，當然政府的規劃應該民主化和法治化，而一旦確定，就不能隨意變更，只有通過一定的程序才能加以改變。對于現存的比如老宅基地等建設用地，必須寬容，規劃部門不能侵犯，因為憑什么搞一個規劃就可以違反公共利益的借口讓人家搬家？非農用地上的自主開發，涉及利益分配問題，需要有一套管理辦法。大體上還是要走市場化之路，要站在公眾立場上調節利益關系。如果是政府以盈利最大化為出發點，那就壞了。

　　“農民不同意就不能征地”

　　《華夏時報》：“農村集體非經營性建設用地不得進入市場”能否有效落實？

　　黨國英：農村集體非經營性建設用地不能隨意轉變成經營性用地，自然也就不能進入市場。

　　中國的相關法律規定，農村集體非經營性建設用地即使沒有轉變成經營性用地，也不能進入市場，但這一點早就被突破，對外出租已是很普遍的做法。所以，農地用途的轉化的確需要管住，否則就會造成巨大混亂，就會傾向于所有農地都變成建設用地，被蓋上房子向市場出售和租賃。所謂種房子比種糧食劃算的風潮盛行，這必須要加以制約。所以，首先一定要管住規劃，農地用途管制的政策一定要嚴格。其次要產權明晰，一定要允許農民說不，如果農民不同意，地就不能征。只要農民的權力加強了，地方的違法就會有困難。第三，現在農地之所以被進入市場，就是因為利益空間太大。原因在于現在地價太高，高地價依靠著高房價的支撐，全世界都找不到中國這樣高的地價。所以，我認為房地產市場必須加以調控，房價必須降下來。

　　中國城市有大量的閑置土地，一定要出臺一些政策，讓現有的土地利用率提高。房地產市場調節好了，其對農地轉化建設用地的拉力就會減小。我們決不應再允許囤積土地牟取暴利的現象繼續存在。而問題的根本在于，表面上的土地國有制，最容易被權勢階層所利用，因此我曾提出社會主義土地私有制的觀點：現有的土地公用制實際只是滿足了少數特權階層的利益需求，但有些頭腦僵化的人卻將土地公有制看成老祖宗一樣動不得，而其實土地公用制對普通百姓能帶來什么利益呢？

　　所謂公用制，實質是官有制。我主張建立社會主義公有制與社會主義私有制相混合的多元土地制度。我所說“社會主義私有制”，并非一般的“古典的”私有制，而是指公共權力對行使私有財產權利所產生的“外部性”進行調整的產權制度。換句話說，現代社會的私人權利沒有絕對的排他性，政府可以按照公共利益的要求對它予以限制。

　　土地增值收益要合理分配

　　《華夏時報》：農地流轉改革的根本，應是讓農民分享土地增值的收益，提高農民在土地增值收益中的分配比例，但長遠來看，農地征用過程中農民與國家利益的分配關系問題則是最根本的問題，也涉及到你所提出的社會主義土地私有制問題，所以，展望這項改革，仍不能不有些許擔憂，卻又能看到什么希望？

　　黨國英：在土地增值收益的問題上，我們永遠也找不到一個合理的定價。因此要有市場機制，要由市場說了算。對于中國的農民來說，一戶家庭往往也就幾畝地，試圖靠賣地來立刻脫貧致富，這本身就是一種幻想。我曾一再強調一個觀點：在現代社會里，如果政府的責任擔當得好，土地其實并不值錢，值錢的是人力資本，是知識。一個國家如果大部分國民靠賣地分地富強起來，這個國家一定不正常。

　　雖然土地的增值收益并不應太大，卻也要合理分配。初級分配中，賣地收益由市場說了算；二次分配，由稅收來調節。大體上這兩次分配可以保障農民利益。

　　但我們一定不要搞民粹主義，不要讓農民認為僅靠土地就可以發財，農民最終的利益，來自于充分就業，而不能一年就只在地里勞動兩三個月，那樣農民怎么可能富裕得和城里人一樣？那將是另一種社會不公。

　　當前農地確權應格外慎重

　　《華夏時報》：今年“一號文件”提出要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權、登記、頒證工作，雖然其意在為農地改革推進鋪路，但這條路是否注定很不平坦？

　　黨國英：現在這的確比較復雜。本來這是一項基礎性工作，因為任何法治國家，權利都要有法律文件來證明，但現在問題出在哪里？當初搞土地承包制的時候規定，十五年不變，后來又三十年不變，再后來又提出永久不變。在這樣重大利益關系的確認上，本不應以紅頭文件來替代法律文件，所以造成現在在很多地方土地確權后，農村人均土地占用面積差異很大。我贊成增人不增地，減人不減地的政策導向，可是三十年到期后要按人口調地，要確權，怎么辦？在土地值錢的情形下，地調少了農民就會提出抗議，怎么辦？

　　我認為，在處理這樣一個重大和基本的利益問題上，還是要慎重對待，哪怕用兩三年時間討論和確立一個清晰的政策，也不應急于求成。要相信農民會想出一個合理的辦法來，如果農民認為現有的承包關系很合適，不需要變，那就不要變。如果農民認為現在要變，要重新確權，之后再永久不變，那就按農民的說法辦。如果農民要求三十年之后再調一次，然后再永久不變，那也行。這其實就相當于土地私有制。在這個問題上，應當尊重農民的意見。

　　我認為宅基地的確權可以快一點，集體土地確權也可以快一點，但農戶承包地的確權，因為涉及到很復雜的土地私有制問題，相當于二次土改，還是需要慎之又慎，一戶農民的利益都不要傷害，而不能三分之二農民通過就可以。

　　《華夏時報》：讓農民的地權得到有效保護應當是中國城鎮化和農業現代化的重要前提條件，面對中國農村土地零碎化嚴重的現實，通過市場實現規模效應顯然是必經之路，對于農地進一步穩定的承包經營權，你認為可以采取哪些長久不變的具體形式？

　　黨國英：今年中央一號文件關于發展家庭農場的意見，就是一種創新農業組織形式，推動農業現代化的重要舉措，也是一項具有挑戰性的工作。我最近在媒體上發表的相關論述也談到，家庭農場應是指擁有較大經營規模、能保證農戶家庭主要勞動力充分就業的農業產業組織形態。在現階段，家庭農場的主體應該是現有農村居民。培育家庭農場就是在現有農戶之間鼓勵土地流轉，讓一部分有條件的農戶逐步轉變為農業大戶，成為專業化的農業經營者。

　　我認為發展家庭農場是增加農民收入、促進農業現代化的必然選擇。

　　農民話語權因地權而增強

　　《華夏時報》：“一號文件”明確地提出要建立“權屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度，我們是否可以說，只要這十六個字方針落實，農民地權就能落實？

　　黨國英：這說起來話長，它需要有一個土地基本法，以及其他的相關法律來作保證，比如土地管理法、土地登記法、土地交易法等等，最根本的，要形成一個尊重土地產權的機制，要讓農民在土地交易的問題上，可以說不。大多數情況下，要讓政府和農民成為兩個完全可以平等的交易主體。這牽涉到對國家權力的再認識。如果總認為只要政府提出要求，農民就必須服從，這是不對的。特別在經營性土地的交易上，政府不應介入。如果介入，就應和農民是平等的交易主體。

　　《華夏時報》：農民如果有了地權，其在政治、經濟、社會發展中的“談判”地位或將有所加強，這對于形成土地市場的均衡價格和推進城鎮化，會帶來怎樣的改變？

　　黨國英：實際上整個國家的理念都會因此發生變化。農民有了地權，話語權就增加了。反過來說，農民沒有話語權，地權的強度也不夠。如果整個理念沒有改變，如果農民依然沒有話語權，即使以三五年時間搞了土地確權登記，又有什么用？

　　農民致富仍須靠城市化

　　《華夏時報》：有分析說，過去十年，雖然政府出臺了許多保護農民土地權益的政策，但仍然有數百萬農民失去了土地，他們當中的大多數未能獲得應有的補償，未來十年，農民的土地權益一定會得到真正的保護嗎？

　　黨國英：所謂數百萬農民失去了土地，主要是指根據農村人口折算出的多少農地轉變為建設用地。這些年城市化進程比較快，農民在征地中多少得到了一些補償。早期補償少一些，也存在地區的差異。但如果這幾百萬農民依然靠那些失去的土地過日子，他們日子也不會好到哪里去，農民致富還是要靠城市化，靠非農產業。

　　另外，這幾百萬農民基本是城市的郊區農民，他們的這些土地即使沒轉變為建設用地，也基本上荒在那里，因為他們幾乎已不靠種地為生，有些經濟發達地區的農民因為征地而變得很富裕。中國窮困的農民，仍然集中于那些教育落后、地理位置偏僻、山區半山區地帶，以及平原上人口高度密集的鄉村地區。