下一輪全面經濟改革的行動框架應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為突破口，推動以“四大重點”為主要內容的改革

　　國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長  夏  斌

　　對改革突破口的進一步認識

　　仔細考察當前各種經濟問題與矛盾背后的脈絡，我們不難看出，它們之間存在因果循環和盤根錯節的關系。最根本的原因是制度設計不當，如政府管制、金融改革滯后、要素價格不順等，由此導致漸進轉軌中市場邊界劃分不清。試圖通過尋找某個單一的突破口，來全面解決當前中國經濟運行中錯綜復雜的結構矛盾以及背后的制度問題，恐怕是不現實的。可以說，突破口只是相對的，而不是唯一的。

　　尋找突破口和抓手，不同于尋找改革的核心問題、關鍵環節。譬如，中國經濟體制改革的核心問題，是解決政府與市場的關系。這是基于當前經濟運行中各種矛盾的高度概括與抽象，體現于一系列具體的制度政策。但是如果直接從政府機構改革、政府與市場關系入手，直指高度抽象的核心主題，既不好操作，又不具改革效率。多年來，政府不恰當的行政管制，作為核心問題，幾乎涉及國務院每個經濟部門(國務院“新非公36條”內容就是最好的說明)。此時若由不明實務操作的若干學者去反復調研，即使不閉門造車，恐怕也是拿不出解決全部問題的理想方案。但奢望由某些政府管理部門反省自己，主動取消相應的行政管制條款、交出自己的權力，無異于與虎謀皮，同樣是不可能的——多年的改革滯后已對此給出了明確的答案。因此，未來的改革必須從眼前若干個具體問題入手，由此推動生成改革的內在邏輯與動力，倒逼一系列制度的漸變，逐步逼近問題的關鍵環節，最終解決核心問題。

　　尋找突破口的更大意義，在于尋找推動全面、徹底改革的抓手和切入點，尋找最終能撕破束縛市場機制運行之網的一股“脹力”。所謂“脹力”，就是通過打開一個制度口子，或者是通過改變一兩個涉及抓手問題的制度，推動該制度的變化并傳導到其他制度，從而形成結構轉型的傳遞倒逼機制和自我強化動力。由此，才能使未來的改革做到“開弓沒有回頭箭”，只能步步推進，難以往后退縮；才能順藤摸瓜，縮小政府權力，擴展市場力量。最后，找到市場與政府的合理邊界，形成經濟合理增長的內在動力。

　　根據上述認識，下一輪全面經濟改革的行動框架應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為突破口，推動以“四大重點”為主要內容的改革。而且“兩大核心”的改革是當前轉變發展方式直接面臨的最大問題，在全社會已形成基本共識，又相對易于實施。以下筆者將分別對這一改革的邏輯反應與過程作一簡述。

　　縮小收入差距改革

　　在全國城鄉，應盡快出臺醞釀多年的以“提低、控高、擴中”為主要內容的改革方案。方案必須要有具體量化的數據或比例目標。鑒于該方案此前多年議而不決，不應將具體的量化目標再下放有關部門進行反復低效的協調甚至扯皮，以免貽誤整個改革進程。方案應包括以下內容：第一，扶弱濟貧，落實“提低、控高、擴中”，逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線等；第二，明確逐年縮小城鄉醫療、養老、教育等社會保障水平差距的量化目標；第三，制定逐步提高國民福利水平的各項社會保障的量化目標。只要是堅定不移地推進以上三項改革，實實在在地逐年提高全體城鄉居民統一的社會保障水平，必然會引起國家財政入不敷出。由此，可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制改革，制定中長期改革預算。與此同時，為了解決因長期負利率而形成的居民財產損失，也要倒逼金融部門結合宏觀調控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。

　　在農村，要想真正提高農民的收入，重點是進一步依法改革征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。目前，城鄉居民財產性收入差距超過城鄉居民的收入分配差距，這是導致城鄉居民貧富差距拉大的顯著原因之一。實施土地征地制度改革，就是要求在農村經營性用地、宅基地“確權、登記、領證”的基礎上，真正落實十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉統一建設用地市場、建立土地經營權流轉市場”兩大原則。改革政府壟斷經營土地制度，允許農村經營性建設用地通過出租、出讓、入股、信托等多種方式進入市場。通過征地制度改革，財政可在契稅、房產稅等稅種改革基礎上，形成合理的房產稅制度(為打擊投機炒房，可設高額的房產交易稅)，增加一些財政收入。需要提前引起警覺的是，今后若土地長期增值收益真正回歸農民后，中國經濟馬上會暴露更為突出的問題。一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金迅即捉襟見肘。據有關機構統計，2012年1月至11月一線城市土地出讓金已急速下降為1661億元，比2011年同期下降41.5%。而2010年全國城市建設支出、保障房支出兩項，占土地出讓收益(土地出讓金扣除土地交易成本等各項支出后)的65.5%。而且，目前全國城市基礎設施建設資金來源中，土地出讓金才僅占20%，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資(2011年高達4.8萬億元)。因此，土地出讓金的驟然減少，將大幅度減少城市建設資金。二是按目前國家有關規定，在土地出讓金扣除土地交易成本后的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農田水利建設、農村基礎設施建設、城市建設、農業土地開發、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金、中央和省級財政三七開的“新增費”八項支出。因此，土地出讓金的驟然減少，不僅僅會影響地方城市建設，還將直接嚴重影響各地農村的教育、農業、水利建設等工作，絕大多數的地方財政將難以為繼，最終必然要求中央進行大規模的財稅體制改革。面臨財政資金外的“大窟窿”，中央必須制定中長期的改革預算，從根本上解決國家財政入不敷出問題。當財稅改革進行到一定的地步，現實嚴峻的收支缺口困境將倒逼中央加快推進以提高國企分紅比例和出售國企股權為內容的“國退民進”改革。

　　要素價格改革

　　過去若干年，中國經濟之所以形成投資、出口為主導的經濟發展模式，除了居民收入水平低、消費不足和外部經濟繁榮等因素外，融資成本低、環境資源成本低也是重要的供給因素。因此，未來的改革邏輯，除了需要消除造成經濟結構扭曲的需求因素外，還必須同時從供給方面加快改革。這要求有關部門在兼顧國家金融安全(相對的)和短期經濟穩定的同時，盡快啟動利率、匯率改革，加快水、電、氣、油、礦產資源等要素資源價格的改革步伐。

　　制定利率、匯率市場化的漸進改革規劃。明確在今后幾年內，基本實現利率的市場化和體現外匯供給平衡要求的真正的有管理的浮動匯率。利率市場化改革后，銀行存貸利差必然會縮小，導致競爭加劇。為預防銀行出現破產而引起的社會不穩，存款保險制度有望加快出臺。建立存款保險制度，可消除監管部門長期以來因怕出風險而采取的“保姆式”監管、限制民間資金入股金融機構的各種行政限制，鼓勵發展民間中小金融機構。同時，利率市場化改革后，利率由負轉正，一方面可增加居民收入，促進消費；另一方面會出現體現社會資金供求的市場信號，正向激勵企業和政府抑制高耗能、低效益的重復建設，引導資源合理配置。利率及匯率市場化改革后，金融產品創新將更為活躍，在促進銀行特別是國有大銀行去尋找和扶植更有活力、更具創新能力的民營中小企業的同時，混業交叉產品會明顯增多，這又將迫使“一行三會”監管部門抓緊提出改善監管協調的方案。利率及匯率市場化改革，還有利于中央銀行選擇更為有效靈活的間接調控方式，從而有利于抑制外匯儲備的快速增長，相應加快資本管制的放開，進而加快人民幣國際化進程，推動中國整體經濟的對外開放水平。

　　制定水、電、氣、油、礦產等資源要素全面市場化的改革規劃。在今后若干年內，各類資源要素市場的改革，必然會使一部分國有企業虧損，從而倒逼企業改革，引入民間股份實施重組改造，減輕國家補貼與財政包袱；會倒逼政府行政部門削減各種行政審批權力，放寬管制，便于民間資金的投入；會抑制過去那種不計成本、浪費資金與資源、破壞生態文明、片面追求投資擴張的惡習；會進一步逼著企業與地方政府去尋找服務經濟的發展機會，從而提高全要素生產率，最終實現以市場為導向的產業和區域結構調整。

　　倒逼推動“四大重點”改革

　　綜上所述，只要是堅持改革方向不動搖，縮小收入差距和要素價格這“兩大核心”的改革，必然會強烈要求推動土地征地制度改革、社會保障改革、財稅體制改革和“國退民進”這四項重點改革。

　　土地征地制度改革。這是中國農村下一輪最主要、最艱難的一項改革，也是開拓中國未來巨大消費市場空間的一個歷史機遇。這項改革的核心理念應是修改相關法規，平等保護物權，把本應歸屬農民的權益歸還給農民。土地征地制度的改革，最大的阻力來自于各級地方政府。因此，在理順中央與地方政府財力和事權關系上，必須有相應配套的財稅改革。同時，伴隨這項改革的推行，全國農民將新增千萬億元的收入。面對收入增加的農民及進城變成市民的農民工，政府有關部門應配合社會保障體系改革和財稅改革，對其住房、醫療、養老、教育等制度安排與內容標準，提前予以研究，準備政策預案。

　　社會保障改革。這項改革既是解決國民后顧之憂、擴大國內消費、糾正國內經濟結構扭曲的一項重大改革，又是追求共同富裕、實現中國夢的一項巨大的歷史工程。這項改革的重點在于：配合農村征地制度改革、人口政策調整及人口增長趨勢，在兼顧國家長短期財力的前提下，縮小城鄉社會保障差距，提升全國城鄉居民養老、醫療、教育等保障水平，并軌機關、事業單位、企業與城鄉“碎片化”的五套養老制度，建立多層次社保體系，確立養老資金長期安全有效運用制度。要制定出一套數據測算可靠、目標逐年實現、統籌解決各方問題的中長期改革方案。

　　財稅體制改革。收入分配改革，土地征地制度改革，社會保障改革，最后都會直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。此時如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進行。因為整個國家現存的經濟制度是由各項經濟制度所構成的一個完整體系。在這個體系中，財稅制度處于最基礎的地位。可以說，財稅體制改革是下一輪改革中最難啃的“骨頭”之一。為此，政府要有充分的思想準備，要在配合當前收入分配改革和為穩定經濟發展而采取“積極財政政策”之時，盡早組織力量，認真研究1994年“分稅制”以來的經驗與教訓，結合上述各項重大改革和尚未“修成正果”的房地產調控制度改革，認認真真地去重新思考中央與地方政府的財力與事權關系，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財政的收支缺口及動態變化，全面制定中國中長期財稅體制漸進改革方案，并在上述各項改革的動態過程中及時修正方案。

　　“國退民進”改革。在實施經濟結構戰略性調整的歷史時期，尋找國企改革方向的重點，從微觀層面說，應放在提升企業的競爭力和效益上。從宏觀層面說，應配合國家急迫的經濟結構轉型以及社會保障和財稅體制改革，對不同行業、不同企業提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過最低比例要求的股權，堅決地、盡快地實施有計劃的、逐步地退出行動。同時，在國際經濟格局風云多變的大變化中，對影響國民經濟運行的一些過去不被重視或被忽視的、缺乏控制力和影響力的重要行業和關鍵領域，不是退出，而是恰恰相反，要進一步加大國有資本投資，以真正實現國有企業“有進有退”的國家戰略布局與調整。

　　為此，未來的國企改革，除微觀層面的改革之外，在宏觀層面，要做好四項工作。第一，要認真研究清楚，關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域到底是哪些？相對控股最低比例的要求到底是多少？在此基礎上配合社會保障和財稅改革中動態的資金缺口需求，提出“有進有退”的股權調整中長期計劃。第二，國企改革應包括重點國有金融企業的改革。要堅決打破現有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機構幾乎為政府絕對控股(控股權益高達3.3萬億元)的局面。第三，在推動國有資本向重點行業、關鍵領域集中以及向主業集中的過程中(不應強調向優勢企業集中)，除了要處理好國有企業進入房地產市場等非主業領域外，還要認真研究處置目前國有實體企業對40多家金融企業(這里僅指中央金融企業)所持有的約2070億元的資本及權益。第四，對各級地方政府及下屬的財政等部門持有的國企及地方金融機構股權，應參照中央國企及中央國有金融企業股權處置辦法實行。

　　盡管當前中國經濟結構轉型的任務相當艱巨，但同時我們也應看到，30多年改革開放中政府長期積累的巨額資本財富(還不包括3.3萬億美元的外匯儲備)，也給中國經濟結構的轉型提供了相當充裕的物質基礎。

　　概括以上改革“路線圖”，由縮小收入差距與要素價格“兩大核心”入手，推動土地征地制度、社會保障體系以及相應放松各種行政管制的改革。當真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，也可能正是地方建設資金缺口、融資平臺風險徹底暴露之際。由此產生的中央與地方財力和事權的重新改革將不得不擺上重要的日程，進而要求財稅體制必須有一個系統的反思與改革。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經濟改革之坎是邁不過去的。而當要徹底改革財稅制度之時，恰遇中國經濟增速由高速向中速轉化的歷史時期，財政收入在明顯減少。迫不得已，只能通過“國退民進”、“還富于民”，徹底解開當前中國經濟、社會、政治穩定之“結”。可以想象，相比于初期展開的“兩大核心”改革，“四大重點”的突破才是這輪經濟改革中更為艱巨的歷史任務。具體說，在農村，重點是土地征地制度改革；在城市，重點是社會保障制度改革；在國家經濟制度層面，重點是財稅體制和“國退民進”改革。其中財稅體制和“國退民進”的改革，是最終決定這輪改革能否成功的關鍵。但是通過還富于民，可逐步實現共同富裕的“中國夢”；通過還富于民，可以理順市場經濟運行機制。當然也可以預料，“四大重點”的改革，將牽動各級政府與國民、各個領域與各個階層，涉及方方面面利益的調整，情況相當復雜，也是最難解決的。因此，更需要決策者及早運籌帷幄、統籌安排。

　　改革的原則、時間與組織

　　一切改革應著眼于形成市場機制、推動機制轉化動力的自動生成。上個世紀的改革經驗已證明，一浪掀一浪的改革，并不都是由政府事先設計的，而只是通過“承包制”和“價格雙軌”的政府放權改革，鼓勵和尊重群眾的創造精神，刺激和推動了一個又一個領域的改革。因此，作為這一輪改革的指導原則，應是在尋找到當前中國各種經濟問題之間的邏輯始點和真正動因后，敢于啃“硬骨頭”，“攻其一點，不及其余”。對改革過程中暴露的新問題、新矛盾，不回避，而應積極面對，順藤摸瓜，展開討論，尊重群眾的創新。

　　改革要兼顧短期經濟的穩定。諸多領域的連續改革，意味著國民經濟運行的市場信號將發生一連串的變化，會對當期經濟的穩定帶來一定的影響甚至是沖擊，加上全球經濟復蘇可能要拖至2015年左右這一不利外部因素，中國改革會面臨許多新的不確定性。對此，我們一定要堅定改革決心，同時又要講究改革策略，研究當期經濟的承受能力，把握好改革的力度和速度。

　　其他相對獨立領域的改革同樣重要，需要同步進行。以上鑒于中國經濟問題邏輯分析的需要，筆者舍去了對科技創新、人口政策、房地產調控、市場秩序監管(涉及食品、藥品等行政管理改革)、發展農業基礎、外貿多元化以及低碳與循環經濟等領域的討論。但是，舍而不提并不意味著不重要。這些領域的改革，同樣影響全局，同樣時不待人。它們有的屬于日常的行政工作，有的已被耽誤，需要抓緊完成。有的同樣需要專項規劃，需要與總體改革方案相銜接，有時間表。總之，面臨千頭萬緒的問題，政府需要學會“彈鋼琴”。

　　改革既要有先后次序、輕重緩急之分，又要有時限要求。由于各項改革內容在整個市場機制運行鏈條中處于不同的環節，客觀上決定了整個改革自然會有先后順序和輕重緩急。當政府決心真正啟動縮小收入差距和要素價格改革后，市場本身必然會產生其他一系列的改革需求，這是現在完全可以預料到的。因此改革決策要視同“下圍棋”，要有大局觀和前瞻性，要提前“做眼”。在緊緊咬住“兩大核心”改革的同時，啟動和部署其他方面的改革，以便于在動態中把握其他改革與“兩大核心”改革之間的銜接，并擇機推出其他的改革方案。

　　同時，改革必須有時間表，有具體的量化指標要求，不能允許政府部門間無時限地“協調、磋商”下去。

　　統一的時間表制定后，具體的執行操作可根據不同的改革內容，分別確定不同的時間目標。但是原則上應在未來的3～5年內，健全或基本健全中國整個市場經濟運行的機制與制度。

　　講究改革的總體性、協調性和系統性。要設立直接能向中央、國務院負責的跨部門改革小組。這是基于當前中國行政管理體制現狀的必需。這個小組要有一定的權威性，能夠直接獲取“頂層設計”所需的各部門材料，能有效協調各部門的矛盾。

　　改革的最后成功取決于決策者的戰略勇氣和歷史責任擔當。當前的中國經濟態勢表明，不改革，肯定沒出路。改革的復雜性和深層次性同時表明，只要是動“真格的”改革，任務將會相當的艱巨。只要堅定不移地去推進“兩大核心”的改革，最終必然會引起“四大重點”改革的強烈需求。在未來的改革中，既要防止不顧國情、不顧生產率發展狀況，把“胃口”吊得過高、片面追求高福利的傾向，又要面對在土地制度、國退民進兩大改革中必然會遇到的意識形態與政治上的爭論壓力。因此，能否真正堅定不移地將這一輪經濟改革進行到底，除了策略上的把握之外，戰略勇氣和中國復興這一歷史責任的擔當，具有決定性的意義。