耿靖

　　目前中國的金融監(jiān)管職能由3個獨(dú)立部級監(jiān)管機(jī)構(gòu)分業(yè)實(shí)施，這三家機(jī)構(gòu)分別是：中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(簡稱“銀監(jiān)會”)、中國保險監(jiān)督管理委員會(簡稱“保監(jiān)會”)和中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱“證監(jiān)會”)。

　　由于金融綜合經(jīng)營逐漸成為趨勢，多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行監(jiān)督的有效性引起學(xué)術(shù)界的日益關(guān)注。

　　本文回顧了中國金融體系監(jiān)管實(shí)踐的起源和發(fā)展，并評估綜合金融監(jiān)管模式是否適合中國國情。這項(xiàng)研究針對金融業(yè)和金融集團(tuán)化快速增長之間帶來的分業(yè)經(jīng)營界限模糊這一新興趨勢，評述了金融危機(jī)后新加坡金融管理局綜合金融監(jiān)管的實(shí)踐，指出其集中監(jiān)管職能，最大限度地提高經(jīng)濟(jì)規(guī)模，從而降低監(jiān)管實(shí)體經(jīng)營成本。

　　然而，在中國金融體系漸進(jìn)改革開放的過程中，向綜合金融一體化監(jiān)管的過渡可能存在一定弊端。本文將權(quán)衡這一利弊，并分析中國借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)的可能性，最后提出如何逐步解決問題，推進(jìn)中國邁向綜合金融監(jiān)管。

　　全球“綜合金融監(jiān)管者”

　　目前，隨著金融集團(tuán)的數(shù)量和復(fù)雜性不斷增加，過去中國從美國引入的分業(yè)監(jiān)管的有效性引起越來越多的關(guān)注。

　　而一定程度上，綜合金融監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最大化，通過把兩個或兩個以上機(jī)構(gòu)的職能集中于一個機(jī)構(gòu)內(nèi)，從而減少了同時運(yùn)行幾個監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。

　　2008年的全球金融危機(jī)已經(jīng)表明，現(xiàn)代金融企業(yè)已經(jīng)變得日益復(fù)雜，如果沒有充分的監(jiān)管，它們可能對金融體系造成重大損害。這就促使世界各國不得不重新審視其金融監(jiān)管職能，以確保金融機(jī)構(gòu)置身于恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架之下，而不會給金融體系帶來重大風(fēng)險。

　　正如Taylor和Fleming(1999)所指出，在1997年金融危機(jī)后，世界范圍內(nèi)的澳大利亞、加拿大、丹麥、日本、韓國、挪威、新加坡、瑞典、英國等國家，已經(jīng)形成了非正式的“綜合金融監(jiān)管者”組織。

　　這些國家的金融監(jiān)管改革，旨在應(yīng)對銀行業(yè)、保險業(yè)和資本市場等不同金融行業(yè)經(jīng)營實(shí)體之間的界限變得模糊，同時完善對金融集聚，及金融集團(tuán)的監(jiān)督職能。

　　2008年的金融危機(jī)后，各國又開始審視其監(jiān)督職能的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)是否恰當(dāng)，并討論是否可能鼓勵各經(jīng)濟(jì)體朝綜合金融監(jiān)管方向發(fā)展。這是我們將在本研究中需要解決的根本問題，同時我們以亞洲新興市場經(jīng)濟(jì)中的兩個國家新加坡和中國為研究背景，展開該機(jī)制變革的比較分析。

　　本文所選擇的管理實(shí)踐案例是新加坡金融管理局(MAS)的綜合金融監(jiān)管。早在20世紀(jì)70年代，新加坡就開始整合該國的金融監(jiān)管職能。到1984年底，所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能都被置于MAS的管理范圍內(nèi)。新加坡金融管理局的監(jiān)管制度可以被描述成一個統(tǒng)一對商業(yè)銀行、投資銀行、財(cái)務(wù)公司、資產(chǎn)管理公司、證券經(jīng)紀(jì)公司和保險公司進(jìn)行監(jiān)督管理的行政架構(gòu)。

　　現(xiàn)代金融的發(fā)展導(dǎo)致金融細(xì)分行業(yè)之間的界限變得模糊，以及由不同類型的金融機(jī)構(gòu)，如銀行、證券和保險所提供的金融產(chǎn)品變得越來越相似。此外，綜合性金融集團(tuán)的數(shù)量也在不斷增加。為了解決這方面發(fā)展所帶來的問題，有些國家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個單一(或統(tǒng)一)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對所有金融機(jī)構(gòu)和活動進(jìn)行審慎監(jiān)督和業(yè)務(wù)監(jiān)管。Herring和Carmassi(2008)最近的一項(xiàng)研究，對跨部門的金融監(jiān)管實(shí)踐進(jìn)行了比較詳盡的論述。

　　在一個單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，依據(jù)金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的重要性及其客戶的復(fù)雜程度，監(jiān)督的性質(zhì)和力度可能會有所不同。一定程度上，綜合金融監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最大化，通過把兩個或兩個以上機(jī)構(gòu)的職能集中于一個機(jī)構(gòu)內(nèi)，從而減少了同時運(yùn)行幾個監(jiān)督機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。

　　在中國，商業(yè)銀行已獲準(zhǔn)通過參股、控股方式進(jìn)入基金管理和保險經(jīng)營領(lǐng)域，并且發(fā)揮積極作用。雖然目前中國的綜合金融集團(tuán)仍然在結(jié)構(gòu)上相對簡單、原始，但它們對整體金融經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)挠绊懥ΑｋS著金融集團(tuán)的數(shù)量和復(fù)雜性不斷增加，過去中國從美國引入的分業(yè)監(jiān)管的有效性引起越來越多的關(guān)注。

　　危機(jī)發(fā)生后，據(jù)報(bào)道，由于集團(tuán)內(nèi)不同實(shí)體之間的相互關(guān)系，分業(yè)監(jiān)管模式在綜合基礎(chǔ)上對金融集團(tuán)整體風(fēng)險進(jìn)行評估有很大困難。因此，綜合混業(yè)的金融監(jiān)管模式——把對銀行、證券和保險實(shí)施監(jiān)管的多個機(jī)構(gòu)進(jìn)行架構(gòu)整合——可能被視為一個用來監(jiān)管綜合金融經(jīng)營，并減少存在于復(fù)雜金融體系中風(fēng)險的好嘗試。

　　新加坡模式：MAS綜合金融監(jiān)管職能

　　MAS金融監(jiān)管的目的，是確保足夠和真實(shí)的信息披露，使消費(fèi)者可以得到充分知情和授權(quán)，在作出財(cái)務(wù)決策時能保護(hù)自己的利益。

　　綜合金融監(jiān)管框架的執(zhí)行一定比分業(yè)監(jiān)管更好嗎？哪一種形式的綜合金融監(jiān)管最有效？一種假設(shè)是金融監(jiān)管的綜合程度與跨市場機(jī)構(gòu)的監(jiān)管質(zhì)量和一致性相關(guān)，就此而言，新加坡模式可以提供一些經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

　　新加坡可能是世界上最早發(fā)展和實(shí)施綜合金融監(jiān)管的國家之一，這可以追溯到20世紀(jì)70年代。

　　1997年金融危機(jī)后，新加坡金融管理局(MAS)開始將以風(fēng)險為核心的監(jiān)管方法引入到綜合金融監(jiān)管實(shí)踐當(dāng)中。新加坡模式在組織結(jié)構(gòu)上將央行和綜合金融監(jiān)管者的職能集中在MAS，其職能是“制定匯率政策，管理官方外匯儲備，規(guī)范和監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，并與業(yè)界合作將新加坡發(fā)展成為一個國際金融中心”。

　　正如MAS的官方使命聲明指出，MAS的目標(biāo)是“促進(jìn)持續(xù)和非通脹的經(jīng)濟(jì)增長，穩(wěn)步推進(jìn)金融服務(wù)部門建設(shè)”(MAS，2004)。除了央行的功能，MAS的其他主要責(zé)任包括進(jìn)行綜合金融監(jiān)管，維護(hù)金融市場穩(wěn)定。

　　據(jù)MAS(2004)的概覽介紹，新加坡綜合金融監(jiān)管的長期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)：

　　首先，建立一個穩(wěn)定的金融體系。要使復(fù)雜的現(xiàn)代金融體系保持穩(wěn)定，需要對所有類型的金融機(jī)構(gòu)有足夠和適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，以充分維持市民對銀行業(yè)、保險業(yè)和資本市場活動的信心。

　　其次，培育安全和健全的金融中介機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管的目的，是要確保諸如銀行、保險公司、經(jīng)紀(jì)交易商和基金管理公司等金融中介機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健。

　　再次，建設(shè)安全和高效率的金融基礎(chǔ)設(shè)施：金融監(jiān)管，包括監(jiān)測諸如交易所、清算所、支付和結(jié)算系統(tǒng)等平臺的安全性和效率性。

　　另外，建成一個公平、高效、透明、有組織的市場，金融監(jiān)管的目的是提高金融市場的透明度、效率和公平程度。

　　更重要的是，還需要對消費(fèi)者的保護(hù)。金融監(jiān)管的目的，是確保足夠和真實(shí)的信息披露，使消費(fèi)者可以得到充分知情和授權(quán)，在作出財(cái)務(wù)決策時能保護(hù)自己的利益。

　　MAS的原則和部門設(shè)置

　　MAS采用風(fēng)險為導(dǎo)向的方法來監(jiān)督新加坡的金融機(jī)構(gòu)。這種做法旨在確保單個機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理制度相對其風(fēng)險暴露是足夠的，而不是一個放之四海而皆準(zhǔn)的通用規(guī)則。

　　由于監(jiān)管資源有限，MAS的一個主要任務(wù)就是根據(jù)持牌金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險及其對金融體系可能造成的沖擊來分配監(jiān)管資源。

　　在MAS(2004)中還簡要介紹了其金融監(jiān)管中的12項(xiàng)原則，廣受業(yè)界認(rèn)可，并被當(dāng)成綜合金融監(jiān)管的指引。這些原則可以分為四類：

　　風(fēng)險為本：MAS采用風(fēng)險為導(dǎo)向的方法來監(jiān)督該國的金融機(jī)構(gòu)。這種做法旨在確保單個機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理制度相對其風(fēng)險暴露是足夠的，而不是一個放之四海而皆準(zhǔn)的通用規(guī)則。MAS的監(jiān)管工作主要集中在評估機(jī)構(gòu)的風(fēng)險承受能力和管理水平是否適應(yīng)其金融業(yè)務(wù)的復(fù)雜性。由于監(jiān)管資源有限，一個主要任務(wù)就是根據(jù)持牌金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的風(fēng)險及其對金融體系可能造成的沖擊來分配監(jiān)管資源。為了有效地管理風(fēng)險，采用跨產(chǎn)業(yè)整合監(jiān)管(Integrated Basis，Cross Industry)(即以整個集團(tuán)為基礎(chǔ)進(jìn)行評估，其中包括銀行、保險與證券等各項(xiàng)業(yè)務(wù))與跨地區(qū)并表監(jiān)管(Consolidated Basis，Across Geography)方式。

　　第一個原則是“多方努力”：作為一個資源有限的綜合金融監(jiān)管者，MAS不能完全依賴自身來確保金融機(jī)構(gòu)的審慎管理和財(cái)務(wù)穩(wěn)健，還需要要求金融機(jī)構(gòu)董事會與高管層擔(dān)負(fù)起風(fēng)險監(jiān)督的職責(zé)；MAS通過各種手段增強(qiáng)董事會及高管層的信托責(zé)任，鼓勵董事會及高管層采取最佳的公司治理，以此盡可能降低監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營的干預(yù)。盡管如此，MAS認(rèn)為，其他利益相關(guān)者也應(yīng)參與輔助監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)，共同分擔(dān)管理與監(jiān)督責(zé)任(包括股東、債權(quán)人、外部審計(jì)、產(chǎn)業(yè)公會、信用評等公司與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)等)。

　　第二個原則是“信息披露”：傳統(tǒng)的“家長式”監(jiān)管要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融產(chǎn)品獲準(zhǔn)進(jìn)入市場前評估產(chǎn)品的適當(dāng)性等因素。MAS目前正走向以信息披露為主導(dǎo)的制度，允許消費(fèi)者在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確和充分信息披露的基礎(chǔ)上做出判斷和決策。這將允許更多的金融創(chuàng)新，以及擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇范圍。在信息披露為本的制度下，MAS會需要更多的金融機(jī)構(gòu)透明度和信息披露，消費(fèi)者將根據(jù)自己的風(fēng)險偏好的責(zé)任來評估和承擔(dān)金融風(fēng)險。

　　第三個原則是“親商氛圍”：綜合金融監(jiān)管的優(yōu)勢之一是確保監(jiān)管規(guī)則的一致性和清晰度，而不是損害個別機(jī)構(gòu)的競爭力和創(chuàng)造力。MAS的宗旨是成為一個專業(yè)綜合金融監(jiān)管者，確保法規(guī)的周全和透明，金融機(jī)構(gòu)得以妥善管理和審慎經(jīng)營，同時盡可能更多為市場機(jī)構(gòu)考慮，并盡快回應(yīng)它們的要求。當(dāng)MAS實(shí)施任何新的法規(guī)，總是反復(fù)同業(yè)界協(xié)商和征求意見，使金融機(jī)構(gòu)了解新法規(guī)的制定原因，增加金融機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員對監(jiān)管政策的理解與支持，共同致力于維持金融體系穩(wěn)定與活力。

　　此外，MAS監(jiān)管職能的特點(diǎn)是一個機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對所有金融部門的監(jiān)督管理，以更好地實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的目標(biāo)。其突出特點(diǎn)之一是風(fēng)險為本的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。正如Pei(2009)指出，該綜合金融監(jiān)管的制度安排有如下幾方面的驅(qū)動力：在規(guī)范金融企業(yè)集團(tuán)以防止監(jiān)管套利方面的一致性和高效率；有利于監(jiān)測金融集團(tuán)之間的相互聯(lián)系；更好地進(jìn)行集中度風(fēng)險管理；監(jiān)管實(shí)踐的收斂銜接；有利于財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

　　對于審慎監(jiān)管，MAS有5個部門：銀行監(jiān)管部(BD)和復(fù)雜機(jī)構(gòu)監(jiān)管部(CID)、保險監(jiān)管部(ID)、審慎政策部(PPD)和專業(yè)風(fēng)險監(jiān)管部(SRD)。

　　據(jù)MAS網(wǎng)站，BD及CID負(fù)責(zé)銀行、商人銀行和金融公司的發(fā)牌和監(jiān)管。ID負(fù)責(zé)壽險和保險發(fā)牌和監(jiān)管，并以保護(hù)保單持有人利益作為其首要目標(biāo)。PPD是負(fù)責(zé)制定對銀行、保險公司和證券公司的資本和審慎監(jiān)管政策，促進(jìn)健康而充滿活力的金融部門。最后，SRD負(fù)責(zé)對一線監(jiān)管人員的風(fēng)險專業(yè)技術(shù)支持，包括各不同金融細(xì)分行業(yè)，即銀行、保險和資本市場，以及評估個別機(jī)構(gòu)和全系統(tǒng)的風(fēng)險。MAS和綜合金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)清楚地表明MAS同時兼顧功能監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)。

　　具體來說，監(jiān)管功能群組是按照監(jiān)管目標(biāo)來歸類的，部門設(shè)置則遵循了行業(yè)細(xì)分門類來組織。MAS對審慎監(jiān)管和市場行為團(tuán)體都有分別的功能重點(diǎn)劃分，主要通過更高級的委員會來協(xié)調(diào)。為了保持細(xì)分行業(yè)的專業(yè)知識，MAS對不同類型的機(jī)構(gòu)保持相對獨(dú)立的部門。值得一提的是，在新加坡金融管理局，有一個專門的單位負(fù)責(zé)風(fēng)險評估框架，以適用于所有被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，被稱作CRAFT框架(Common Risk Assessment Framework and Techniques)。

　　MAS的風(fēng)險評估體系

　　MAS未規(guī)定什么是可接受的經(jīng)營風(fēng)險水平，或設(shè)定風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，而主要是評估機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理制度和內(nèi)部控制是否與面臨的風(fēng)險和業(yè)務(wù)內(nèi)容相稱。

　　MAS綜合性金融監(jiān)管的主要特點(diǎn)之一是金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管(RBS)。MAS的監(jiān)管目標(biāo)和原則也勾勒出其風(fēng)險監(jiān)管的原則，并塑造其監(jiān)管架構(gòu)。

　　在新加坡，監(jiān)管當(dāng)局采取按比例的方法來評估機(jī)構(gòu)的風(fēng)險，而不是規(guī)定什么是可接受的經(jīng)營風(fēng)險水平，或設(shè)定風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)，MAS主要是評估機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理制度和內(nèi)部控制是否與面臨的風(fēng)險和業(yè)務(wù)內(nèi)容相稱。

　　從事復(fù)雜金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，必須能夠證明其風(fēng)險管理能力符合自身風(fēng)險偏好和運(yùn)作，而那些從事不太復(fù)雜且低風(fēng)險金融活動的機(jī)構(gòu)，可能認(rèn)為簡單的風(fēng)險管理流程已足以滿足經(jīng)營目的。

　　在MAS(2007)概覽中，詳細(xì)描述了使用的風(fēng)險評估框架，即CRAFT框架(Common Risk Assessment Framework and Techniques)，以評估所有機(jī)構(gòu)的風(fēng)險和風(fēng)險管理控制的充足度。

　　該評估機(jī)制以金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動為基礎(chǔ)，評估的流程是先針對金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)的業(yè)務(wù)模塊進(jìn)行風(fēng)險評估，再整合各業(yè)務(wù)活動之固有風(fēng)險及控制因素(即管理各固有風(fēng)險的能力與質(zhì)量)，因此，這種以業(yè)務(wù)活動或業(yè)務(wù)模塊為基礎(chǔ)的風(fēng)險評估機(jī)制較具彈性，可適用于具不同行業(yè)特點(diǎn)或監(jiān)管重點(diǎn)的金融業(yè)務(wù)與金融機(jī)構(gòu)。

　　具體而言，CRAFT風(fēng)險評估流程的第一階段在于找出主要業(yè)務(wù)項(xiàng)目(可依據(jù)量化與質(zhì)化指標(biāo)，包括業(yè)務(wù)量大小、市場占有率高低、該業(yè)務(wù)若發(fā)生營運(yùn)中斷對整體經(jīng)濟(jì)活動與市場運(yùn)作之影響等條件判斷)與各業(yè)務(wù)項(xiàng)目之固有風(fēng)險(即定義主要業(yè)務(wù)項(xiàng)目階段)。

　　隨后，監(jiān)管人員需就該項(xiàng)業(yè)務(wù)與其固有風(fēng)險的風(fēng)險程度以及管理該風(fēng)險的控制因素的有效性進(jìn)行評估，評估控制因素的有效性應(yīng)考慮“風(fēng)險管理與內(nèi)控”、“經(jīng)營管理”、“內(nèi)部稽核”及“合規(guī)”等四個要素的有效性與健全性，評估時還應(yīng)考慮該機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)模與復(fù)雜程度。

　　固有風(fēng)險的風(fēng)險程度評級以“低”、“中低”、“中高”、“高”四級來表示，控制因素評級則以“強(qiáng)”、“中強(qiáng)”、“中弱”、“弱”四級表示 ，最后根據(jù)兩項(xiàng)因素的評級來最終確定主要業(yè)務(wù)的凈風(fēng)險評級。

　　值得一提的是，若被評估的金融機(jī)構(gòu)系金融控股集團(tuán)，其旗下包括銀行、保險公司與證券公司等不同金融機(jī)構(gòu)，則CRAFT系統(tǒng)是對該集團(tuán)進(jìn)行整體風(fēng)險評估，而個別保險公司與證券公司將被視為一個“主要業(yè)務(wù)”，而非一個“機(jī)構(gòu)”，MAS認(rèn)為此評估方式將有利監(jiān)管人員對不同金融集團(tuán)與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估時能保持一致性。

　　在完成整體風(fēng)險評級后，監(jiān)管當(dāng)局再決定對不同監(jiān)管標(biāo)的的監(jiān)管策略。MAS將決定有多少資源將被分配于監(jiān)管一個給定風(fēng)險評級的金融機(jī)構(gòu)(帕爾默，2007)。這種監(jiān)管方法將有助于MAS最有效地利用有限的資源，服務(wù)于綜合金融監(jiān)管的目的。

　　中國金融監(jiān)管的歷史演變

　　1995-1997年：中國開始金融監(jiān)管立法，從而提高監(jiān)管有效性和維護(hù)金融市場秩序。

　　1997年至今：隨著證監(jiān)會和保監(jiān)會、銀監(jiān)會的先后成立，中國開始實(shí)行針對不同細(xì)分行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。

　　中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨著銀行業(yè)的出現(xiàn)而產(chǎn)生，可以追溯到清朝時期(17世紀(jì)至20世紀(jì)初)，有一個類似中央銀行的機(jī)構(gòu)，稱為戶部銀行。為了比較“綜合金融監(jiān)管”對于新加坡和中國不同的政策含義，首先回顧一下中國金融監(jiān)管機(jī)制的發(fā)展歷程，為改革建議提供一些現(xiàn)實(shí)背景。

　　自1978年改革開放以來，伴隨著中國金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展成長，監(jiān)管體系的發(fā)展經(jīng)歷了以下幾個階段：

　　(1)1985-1992年：中國人民銀行(PBC)在1985年恢復(fù)其監(jiān)管職能，并分離其經(jīng)營業(yè)務(wù)形成四家國有商業(yè)銀行，在這個階段，人民銀行的監(jiān)管主要依靠行政程序?qū)崿F(xiàn)，其金融監(jiān)管職能還是不夠的。

　　(2)1993-1994年：中國人民銀行開始加強(qiáng)監(jiān)管職能，強(qiáng)化合規(guī)管理。在這一時期，中央銀行的金融監(jiān)管能力大大增強(qiáng)，央行職能從單純的貨幣管理和規(guī)模控制向?qū)�金融活動�?shí)施監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

　　(3)1995-1997年：中國開始金融監(jiān)管立法，從而提高監(jiān)管有效性和維護(hù)金融市場秩序。1994年，中國政府制定了諸如《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等法規(guī)；全國人大在1995年頒布了若干新的法律：《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》等，奠定了金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。

　　(4)1997年至今：隨著證監(jiān)會和保監(jiān)會成立，中國開始實(shí)行針對不同細(xì)分行業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。人民銀行保留了對銀行業(yè)和信托投資公司的監(jiān)管，直到2003年，銀監(jiān)會從中國人民銀行銀行的監(jiān)管職能中剝離出來，對銀行業(yè)實(shí)施專門監(jiān)管。

　　中國分業(yè)監(jiān)管遇到挑戰(zhàn)

　　中國目前的監(jiān)管安排，缺乏有效的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間合作，從而在試圖控制金融體系風(fēng)險時有比較大的困難。

　　如前所述，金融監(jiān)管職能主要由3個部級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國證監(jiān)會來執(zhí)行。由于早期中國的金融體系是建立在行政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，人民銀行沒有足夠的資源來對金融活動的整體情況進(jìn)行監(jiān)督。即便是一行三會的機(jī)制也是對基本處于同一行政級別的重要商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，由于政府部門內(nèi)部的復(fù)雜性，3個監(jiān)管機(jī)構(gòu)也很難在部級得到很好的協(xié)調(diào)。主要的局限性如下：

　　首先，在當(dāng)前分割的金融監(jiān)管體系下，新的企業(yè)或金融產(chǎn)品是由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。因此，當(dāng)有一個跨部門的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，審批過程將需要相當(dāng)長的時間。

　　例如，股票抵押貸款產(chǎn)品，必須經(jīng)中國證監(jiān)會以及銀監(jiān)會的批準(zhǔn)，而這兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能對新產(chǎn)品的潛在風(fēng)險有不同意見。結(jié)果會在嘗試推出新的金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生大量費(fèi)用。

　　另外，對于跨部門的創(chuàng)新，如存款保險制度，其中包括存款功能和保險功能。對于這些交叉業(yè)務(wù)的金融產(chǎn)品，有監(jiān)督的重復(fù)可能性，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以由不同的考慮，從而導(dǎo)致產(chǎn)品公開推出前被批準(zhǔn)的時間延長。面對交叉業(yè)務(wù)的金融產(chǎn)品的出現(xiàn)，以及金融控股公司的復(fù)雜性質(zhì)，都對當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制帶來了巨大挑戰(zhàn)。

　　其次，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，中國的金融監(jiān)管都集中表現(xiàn)為普通的行政檢查和監(jiān)管，以及一些具體的現(xiàn)場檢查和行政處罰。對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，往往包括批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)流程。

　　即使在20世紀(jì)90年代初的整改后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然強(qiáng)調(diào)對機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括市場準(zhǔn)入、治理問題和業(yè)務(wù)范圍，對防止危機(jī)發(fā)生的金融體系穩(wěn)定則關(guān)注不夠。當(dāng)有系統(tǒng)的風(fēng)險時，各金融細(xì)分行業(yè)分業(yè)監(jiān)管在結(jié)構(gòu)上很難管控整個金融領(lǐng)域的風(fēng)險。

　　再次，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管主要針對某一單一的業(yè)務(wù)線(比如銀行)的資本充足率，這可能無法準(zhǔn)確反映跨領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際風(fēng)險水平與資本充足性。中國目前的發(fā)展趨勢是，隨著越來越多的機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，可能出現(xiàn)非常復(fù)雜的交叉持股結(jié)構(gòu)。在危機(jī)事件蔓延時，也可能給監(jiān)管帶來一定的困難。

　　第四，中國目前的監(jiān)管安排，缺乏有效的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間合作，從而在試圖控制金融體系風(fēng)險時有比較大的困難。在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間存在一定的溝通問題。缺乏信息共享，從而限制了金融監(jiān)管的有效性。

　　另外，分業(yè)金融監(jiān)管體制下，不僅造成效率低下，在監(jiān)管過程中也增加了做市場機(jī)構(gòu)的商業(yè)成本。不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不明確，導(dǎo)致收集的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)可能存在重復(fù)，信息流也由于相互獨(dú)立的IT系統(tǒng)而被分割。

　　新加坡模式能否借鑒

　　就中國和新加坡的金融部門的基本組成部分而言，或多或少都比較相似，包括銀行、保險和證券等業(yè)務(wù)。從宏觀的角度來看，中國從新加坡學(xué)習(xí)實(shí)施綜合金融監(jiān)管具備一定的經(jīng)濟(jì)金融基礎(chǔ)。

　　如上所述，中國的金融業(yè)已經(jīng)發(fā)展到一個階段，出現(xiàn)了更多、更復(fù)雜和創(chuàng)新金融產(chǎn)品。分業(yè)監(jiān)管面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，新加坡的綜合金融監(jiān)管似乎是一個好的借鑒模式。中國和新加坡雖然共享了某些傳統(tǒng)文化，然而兩國在國家大小、意識形態(tài)和政治背景方面區(qū)別較大。因此，當(dāng)務(wù)之急是從新加坡學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和開展實(shí)踐方式的可行性研究，我們可以從以下緯度來比較這兩個國家：

　　從法律框架來看，新加坡金管局在執(zhí)行其監(jiān)督職能時有以下法規(guī)可遵循：“銀行法，證券及期貨法，財(cái)務(wù)顧問法，保險法，財(cái)務(wù)公司法，貨幣兌換和匯款業(yè)務(wù)法”等。

　　同樣，中國目前的金融監(jiān)管制度也植根于國家法律框架。保監(jiān)會的監(jiān)管依賴于“中華人民共和國保險法”，銀監(jiān)會的監(jiān)管依賴于“中華人民共和國商業(yè)銀行法”，中國證監(jiān)會的監(jiān)管則依賴于“中華人民共和國證券法”。從法律的角度來看，中國已經(jīng)基本具備行使綜合金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。

　　從經(jīng)濟(jì)和金融規(guī)模來看，中國和新加坡兩國經(jīng)濟(jì)、金融規(guī)模差距較大。如果實(shí)施綜合監(jiān)管，中國政府在整合其金融監(jiān)管資源來包括所涉及的金融資產(chǎn)規(guī)模方面，有一定難度。此外，在新加坡的金融機(jī)構(gòu)都相當(dāng)發(fā)達(dá)，中國相對處于發(fā)展階段。

　　然而，就金融部門的基本組成部分而言，或多或少都比較相似，包括銀行、保險和證券等業(yè)務(wù)。從宏觀的角度來看，中國從新加坡學(xué)習(xí)實(shí)施綜合金融監(jiān)管具備一定的經(jīng)濟(jì)金融基礎(chǔ)。

　　中國需要風(fēng)險為本的監(jiān)管機(jī)制

　　中國傳統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)和金融監(jiān)管正在受到挑戰(zhàn)，有必要考慮向綜合性金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)功能統(tǒng)一、以風(fēng)險為基礎(chǔ)的綜合金融監(jiān)管機(jī)制。

　　從金融改革的實(shí)際情況來看，市場中的金融機(jī)構(gòu)似乎贊成混業(yè)經(jīng)營。目前也有中信、光大、平安等機(jī)構(gòu)在進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營的試點(diǎn)實(shí)踐，同時也有越來越多的金融實(shí)體整合成較大的金融企業(yè)集團(tuán)群體。改革是一個漸進(jìn)的創(chuàng)新過程，這意味著金融環(huán)境也需不斷變化。傳統(tǒng)的部門結(jié)構(gòu)和金融監(jiān)管正在受到挑戰(zhàn)，有必要考慮向綜合性金融監(jiān)管轉(zhuǎn)變，漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)功能統(tǒng)一、以風(fēng)險為基礎(chǔ)的綜合金融監(jiān)管機(jī)制。中國過去的20-30年的金融結(jié)構(gòu)變化，也要求改革其金融監(jiān)管體系。首先，金融監(jiān)管政策需要逐步適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的活動。

　　就絕對規(guī)模而言，中國金融總資產(chǎn)在過去的30年急劇增加。各金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展，規(guī)模在擴(kuò)大，風(fēng)險也在一定程度上積聚。新加坡已成為一個很好的例子，建立一個風(fēng)險為本的監(jiān)管方法，即建設(shè)考慮到所有金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)管框架。

　　如果中國要提高金融監(jiān)管效率，也需要采取風(fēng)險為本的監(jiān)管機(jī)制。理想的情況下，風(fēng)險為本的監(jiān)管流程可能包括以下幾個階段：

　　a)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)收集所有與金融機(jī)構(gòu)和金融體系的風(fēng)險水平相關(guān)的可用信息。

　　b)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)收集的信息對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步的風(fēng)險評估(可以是一維的初步風(fēng)險評估，但最好能學(xué)習(xí)新加坡的CRAFT二維評級方法)。

　　c)監(jiān)管機(jī)構(gòu)開發(fā)長期(通常覆蓋長達(dá)五年)的監(jiān)督計(jì)劃。該計(jì)劃將確定通過非現(xiàn)場、現(xiàn)場監(jiān)管來明確關(guān)注的風(fēng)險領(lǐng)域，高風(fēng)險領(lǐng)域比低風(fēng)險領(lǐng)域?qū)⒌玫礁鼮轭l繁和廣泛的關(guān)注。

　　d)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需督促市場機(jī)構(gòu)提高風(fēng)險管理水平，這就要求金融機(jī)構(gòu)減少風(fēng)險資產(chǎn)，或增加資本水平。類似的風(fēng)險評估將每年更新一次。

　　逐步過渡到統(tǒng)一的綜合金融監(jiān)管模式

　　由于中國金融發(fā)展水平和當(dāng)前的金融監(jiān)管現(xiàn)狀，采用“休克療法”直接轉(zhuǎn)變成綜合金融監(jiān)管的制度安排可能會導(dǎo)致金融體系的巨大摩擦。

　　新加坡在過去40年左右時間里實(shí)施綜合金融監(jiān)管的成功，已成一個很好的例子。然而，由于中國金融發(fā)展水平和當(dāng)前的金融監(jiān)管現(xiàn)狀，采用“休克療法”直接轉(zhuǎn)變成綜合金融監(jiān)管的制度安排可能會導(dǎo)致金融體系的巨大摩擦。

　　因此，我提出了一個循序漸進(jìn)的方式建立的綜合性金融監(jiān)管機(jī)制。建議先在國務(wù)院(直接向總理報(bào)告)副總理直接領(lǐng)導(dǎo)下建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，以此激活銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管。

　　新的綜合性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會可以根據(jù)監(jiān)管對象的類型來組織其部門，以負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從本質(zhì)上講，這個新機(jī)構(gòu)將合并多個監(jiān)管職能，規(guī)范監(jiān)督管理活動的規(guī)則和法規(guī)。

　　最初，這個部級委員會的目的是提高現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合力量，一旦不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性能得到了改進(jìn)，下一階段將是各機(jī)構(gòu)的一體化進(jìn)程。最終，這個新的綜合性金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會將轉(zhuǎn)化為國家統(tǒng)一的綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

　　(文章原題為《后危機(jī)時代綜合金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)：新加坡經(jīng)驗(yàn)和中國實(shí)踐》。作者系中國最大的養(yǎng)老金公司——長江養(yǎng)老保險股份有限公司副總裁，受聘美國加州伯克利大學(xué)研究員，哈佛肯尼迪政治學(xué)院李光耀學(xué)者，有10多年銀行、證券、信托、保險四大金融領(lǐng)域支柱行業(yè)的經(jīng)營管理工作經(jīng)驗(yàn)，也是中國目前惟一擔(dān)任過四大行業(yè)高管的人士。曾在香港匯豐銀行、美國摩根大通集團(tuán)、新加坡金融管理局掛職工作。)