完善社保基金監管體系

　　隨著社會保障制度改革的深化，社會保障基金的規模將逐年擴大，加強社會保障基金的監督管理，防范和化解基金管理風險已是當務之急

　　社會保障基金是社會保障制度的物質基礎和老百姓的“養命錢”。隨著我國人口老齡化的壓力逐步加大，以及保障水平的不斷提高，社會保障基金監管中存在的問題和漏洞日益凸顯，進一步完善社會保障基金監管體系已迫在眉睫。

　　監管四大缺失

　　1.社會保障資金財政專戶管理未完全實施到位。

　　目前，社會保障資金未完全納入財政專戶管理。2011年審計署公告的《全國社會保障資金審計結果》顯示，全國13個省本級、96個市本級和392個縣427.37億元社會保障資金未納入財政專戶管理，18個省本級、170個市本級和795個縣的經辦機構等部門和單位多頭開戶4704個、違規開戶2707個。

　　2.社會保障基金擠占挪用及違規投資運營現象依然存在。

　　經調研發現，現實中擠占、挪用社保基金現象屢禁不止。據人保部統計數據顯示，自1998年以來，該部會同其他部委進行過六次大檢查，其中2000年發現170多億元社保基金被擠占挪用，2004年發現16個省市有擠占挪用情況。

　　在2012年全國社會保障資金審計中發現，社會保障基金違規使用現象依然存在，用于基層經辦機構等單位工作經費5.95億元，用于平衡市級、縣級財政預算1.14億元，用于購建培訓中心和體育場館等2.94億元，用于購建基層單位辦公用房等8590.28萬元，用于購建基層單位職工住房3664.80萬元，用于購買汽車等295.74萬元，用于購置設備等其他支出6623.81萬元。

　　《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《社會保險基金財務制度》和《中華人民共和國社會保險法》等均規定，財政專戶內各項資金的結余按規定購買國債和轉存定期存款以外，任何地區、部門、單位和個人不得動用基金結余進行其他任何形式的直接或間接投資。但實際情況不容樂觀，仍有些地方從個人、單位或地方利益出發，擠占挪用社保基金，給基金管理帶來極大風險。

　　3.社會保障基金結余面臨貶值風險。

　　我國對社保基金投資方向的嚴格限制，只將基金余額投資于銀行存款和國債，如果單從獲得利息的角度看，現行政策能使養老基金在絕對數上增加，但如果考慮到社會保障基金受通貨膨脹和物價總體水平上漲等因素的影響，將銀行利率、社會商品零售物價上漲指數和居民消費價格上漲幅度等指標進行比較后，就可以看出社會保險基金投資收益率跑不贏通貨膨脹指數，社會保障基金已出現了隱性損失。

　　《2011中國社會保障改革與發展報告》解析，在2004年、2007年、2008年和2010年四年中，我國通貨膨脹率在數值上部分或全部超過了同期銀行定期存款利率，在2004年和2008年中，社會保險基金即使全部以五年期定期存款的方式存在銀行，也是縮水的。

　　4.社會保障資金非法套取現象尚未得到有效遏制。

　　利用虛假資料非法套取社保基金的行為危害極大，既損害了廣大參保人員的合法權益，又嚴重擾亂了正常的社會保險管理秩序并造成社保基金的大量流失，還會導致社會誠信的缺失并產生極壞的社會影響。盡管國家有關部門已發現此類問題并采取了一些措施進行治理，但利用虛假資料非法套取社保基金的現象仍時有發生。根據相關的統計調查顯示，目前我國每年因冒領流失的養老金多達10億元。2012年全國社會保障資金審計中也發現，全國有6個省本級、75個市本級和226個縣的醫療機構等單位通過虛假發票、虛假病例、掛床住院、濫開藥物、虛報人數等手段套取醫保資金2.87億元。

　　此外，由于全國統一的信息化平臺尚未建成，一方面社保部門無法共享死亡人員的注銷、火化等信息，容易出現冒領死亡人員社保資金問題；另一方面民政部門無法掌握申報低保人員的車輛、房產、個人納稅等信息，容易出現不符合條件人員違規享受城鄉低保待遇等問題。

　　完善監管五對策

　　社會保障基金監管是一項復雜的系統工程，涉及到基金發放、日常管理、投資運營等諸環節，既需要健全規范的法規制度作為強力保障，又需要科學合理的管理方式和手段。

　　1.進一步健全社會保障基金管理政策法規體系。法制建設是社會保障體系健康運行的基礎，世界上大多數社保制度發達的國家，社保體系的運行主要是依靠國家立法來實施的，如1883年德國頒布《疾病社會保險法》，1935年美國頒布《社會保障法》。進入20世紀70年代，發達工業國家經濟的滯脹和人口老齡化的來臨，福利型社會保障制度面臨挑戰，各國紛紛修改以往的社會保障法律，實行多元的社會保障立法，確保社會保障健康、持續地發展。

　　目前，我國社會保障方面的法律法規很不完善，社保基金的營運和監管缺乏有力的法律保障。1996年以來，國務院和原勞動保障部、財政部先后頒布了一系列規章制度，如《社會保險費征繳暫行條例》《失業保險條例》《社會保險基金財務制度》《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》等，是以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現的，都屬于行政性的政策法規，立法層次低、零散而混亂，權威性差，在制度的嚴肅性、權威性及實施的強制性方面都無法實現國家立法對社保基金監管的效應。

　　因此，要根據憲法和我國社會保障體系的現狀，提高社保基金管理的立法層次和法律約束能力，從法律的根本上規范對社保基金的監督和管理，實現對社會保障基金的法制化管理。

　　應結合《社會保險法》的貫徹實施，修訂和完善《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險基金財務制度》《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》《社會保險基金會計制度》和《殘疾人就業保障金管理暫行規定》等法規制度，認真吸收現行社保基金監督管理方面有關行政規章合理成分，完善社保基金監管相關的政策法規，特別是應盡快制定《社會保障基金監管法》，明確法律責任，統一法律規范，構建一套權責分明的法律體系，明確和規范社保基金安全監管運營的法律責任，對各級社會保障部門、管理機構進行明確的職責分工；進一步規范基金征繳、管理、支付、運營等行為，對社保基金的種類、項目、籌集和支付的標準、方式等以法律和制度的形式確定；明確規定有關機構違反相關法規應受到處罰的細則，同時規定監督機構的職責和應該承擔的責任。

　　2.嚴格規范社會保險基金財政專戶管理，建立健全社保基金預算管理制度。社保基金監管是一項復雜的系統工程，涵蓋社保基金征繳、待遇發放及投資運營等諸環節，對它的管理涉及到財政、稅務、銀行、社會保險經辦機構、各繳費單位等多個部門，而財政作為綜合管理部門，在社保基金監管中居于主導地位，既要提供社會救濟、社會福利等資金，又要承擔社會保險的最后“兜底”責任。因此，應注重發揮財政在社保基金監管中的作用。

　　首先，嚴格規范社會保險基金財政專戶管理。規范社保專戶管理，是維護財政資金安全，從源頭上預防和治理腐敗的一項制度性、機制性措施。針對一些單位社保基金仍自行封閉運行管理，社會保障基金多頭開戶、重復開戶和違規開戶等問題，各級財政部門要繼續加強和規范社會保險基金財政專戶管理，特別是財政專戶歸口管理，地方各級財政社會保障部門要本著安全第一、方便群眾、有利于加強管理的原則，積極配合財政國庫部門做好社保專戶的清理、歸并、開設等賬戶管理工作。

　　其次，建立健全的社保基金預算管理制度。編制社會保險基金預算是完善政府預算體系的重大舉措，也是確保社保基金收支平衡、加強基金監管的重要手段。世界上許多國家都加強了財政對社保資金的預算管理，通過財政預算管理手段確保社保資金的正確使用方向。

　　2010年，國務院頒布《試編社會保險基金預算的意見》，決定在全國范圍內建立統一、規范的社會保險基金預算制度。

　　2012年6月，國務院批轉人力資源和社會保障部、國家發改委等聯合制定的《社會保障“十二五”規劃綱要》，指出加強社會保障基金監督管理，健全社會保險基金預算管理制度。這為繼續研究完善我國社保基金預算管理制度提供了契機并指明了發展方向。

　　一是進一步擴大社保基金預算編報范圍。在2010年五項社會保險基金和2011年新增新型農村社會養老保險基金和城鎮居民基本醫療保險基金的基礎上，將所有的社會保險資金都在預算收支中得以體現，從而準確、全面地反映社會保險資金收支運轉情況，以加強對社會保險資金的全面監督。

　　二是嚴格規范社保基金預算執行。社會保險基金預算執行關系到各項社會保險政策的落實，涉及廣大人民群眾切身利益，對于提高社會保險基金預算管理水平至關重要。各級財政、人力資源社會保障部門要高度重視社會保險基金預算執行工作，預算經批復后，應嚴格按照批復的預算和程序執行。

　　三是強化社保基金預算監督。一方面要切實履行《社會保險法》明確賦予人大“聽取和審議本級人民政府對社會保險基金的收支、管理、投資運營以及監督檢查情況的專項工作報告”的權力；另一方面要逐步建立健全社會保險基金預決算信息公開制度，及時公開社會保險基金預算有關內容，提高基金運營管理的透明度，接受社會公眾監督。

　　3.堅決杜絕社會保障基金違規使用現象。社會保障基金是社會保障中的核心，是廣大參保職工的“養命錢”，社保基金的安全與否，直接關系到廣大參保者的切身利益和生計問題。社會保障基金的管理使用在世界范圍內都是一個難題。造成我國社保基金違規使用的成因是多方面的，其中制度根源(即社保制度設計本身存在缺陷)和監管力量薄弱是導致社保基金 違規使用的兩個重要原因。

　　從制度根源上來看，當前我國社保基金的主要風險來自于制度設計的不合理，存在許多難以克服的障礙和弊病，由此導致了眾多地方政府的道德風險，進而導致社保基金安全性威脅幾乎成為一個“制度伴隨物”。統籌層次太低、投資制度不合理、立法滯后、制度缺損等漏洞，必將導致決策過程中缺乏民主化和科學化，缺乏監督與制約機制，造成社保基金違規使用，如統籌層次過低帶來地方政府混用透支、制度缺損和預算不規范帶來挪用社保基金彌補辦公經費不足等。

　　另外，隨著社保基金的快速積累和規模不斷擴大，目前監管力量明顯不能滿足大規模社保基金監管的需求，連日常工作都難以完成，更談不上事先、事中和事后的“三段式”監管。

　　因此，要想有效防止和杜絕社保基金違規使用，必須深化社保制度架構的改革，提高社保基金的統籌級次，彌補社保制度缺損，并充實監管隊伍，加強監管力量。

　　4.加強社保基金投資運營，實現社會保障基金結余的保值增值。人類社會正在面臨人口老齡化的挑戰。

　　2000年第五次全國人口普查顯示，60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%，按聯合國[微博]人口老齡化標準衡量，我國已進入老年型社會。2010年第六次全國人口普查顯示，中國60歲及以上老年人口已達1.78億人，占總人口的13.26%。

　　《中國財政政策報告2010/2011》(中國社會科學院財政與貿易經濟研究所于2010年9月10日發布)指出，2011年以后的30年里，中國人口老齡化將呈現加速發展態勢，到2030年，中國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家。到2050年，社會進入深度老齡化階段。

　　中國的人口老齡化是在“未富先老” 的形勢下發生的，且呈現加速增長之勢。日益嚴重的人口老齡化趨勢增加了未來社會保障支出的壓力，要化解老齡社會日益加劇所帶來的潛在危機，必須加強社保基金投資運營，實現社會保障基金結余的保值增值，為即將到來的人口老齡高峰積累足夠的支付資金，以實現我國社會保障制度的可持續發展。

　　一是拓展投資范圍。世界上允許社會保障基金進行投資運營的國家，一般投資于股票、債券、貸款、實體和海外投資等領域，一些國家經投資運營后取得了比較好的成效，如智利自1981年實行養老保險制度改革以來，養老保險基金的絕大部分投資于股票、銀行融資、企業債券、政府債券和國外投資，到1996年已積累了養老保險基金270億美元，相當于國內生產總值的46%。

　　我國應借鑒國際經驗并結合自己的實際情況，拓展社保基金的投資范圍，將股票、企業債券甚至實業投資納入投資范圍，并發行社保基金定向國債。從近期來看，銀行存款和國債還將是社保基金投資的主要方式，投資于國債和銀行存款的比例不應低于50%和10%；股市是拓展投資領域的重要方向，但股市投資不應高于30%；企業債券和實業投資比例都不宜過高，不應高于10%。

　　二是優化投資組合。一般而言，投資品種越分散，投資組合越多元化，就越能降低投資的非系統風險，提高投資收益率。我國社保基金投資尚處于起始階段，未來發展中應進一步優化投資組合。

　　在投資工具組合上，增強各種工具組合的科學性和靈活性，以滿足宏觀經濟形勢和社保基金管理的階段性要求；在投資對象的選擇上，應充分考慮行業和企業的規模和發展前景以及國家的產業政策，增加實體經濟投資和高成長性行業的投資占比；在投資期限設定上，可充分考慮社保基金支付的時間和金額以及經濟周期變化，將長期、中期、短期投資有機結合起來。

　　三是強化風險控制。眾所周知，投資就會有風險。為確保社保基金投資運營的安全，世界各國都建立了規范的投資決策風險評估體系。我國也應根據投資工具和收益要求的不同，著力構建社保基金投資決策風險評估體系。既要設定合理的風險評估指標，確保各項數據的準確可靠，又要制定規范的風險評估程序，嚴格按照程序進行風險評估工作，還要加強人才的引進與培養，做好投資風險評估的隊伍建設。

　　5.建立全國統一的社會保障信息平臺，保證社保基金使用的合理性和有效性。社會保障信息化是整個社會保障體系的技術支撐，它能夠對社會保障基金實行嚴謹科學、規范高效的管理，強化社會保障基金監管的透明化程度，提高監督管理制度的效率和效力。

　　充分利用現代科技手段，加強社會保障基金的信息化管理，是當今世界各國的普遍選擇。加快建立全國統一的社會保障信息平臺，是當前社會保障基金監管工作的重點和核心。通過社會保障信息平臺可以定期收集、核對基金監管數據，對社會保障基金的征收和利用進行全程的監督與管理，并對基金監管的運行狀況進行實時合理的分析與評價，及時發現問題，并且積極地預防、化解潛在的危機。

　　因此，應以“金保工程”建設為契機，建立和完善科學的社會保障信息化管理體系，對社會保障基金的發放、稽核、賬戶管理以及各項數據進行信息化管理，建立一個擁有科學監管方式、覆蓋面廣、分析方法先進的信息化網絡管理平臺，逐步實現社保信息系統與相關部門信息系統的共享，實現縱向貫通、橫向互聯，加強對資金流向的實時監控，從根本上改變社會保障傳統管理方式和管理手段，有效杜絕重復支出社保基金、非法套取社保基金等現象，保證社保基金使用的合理性和有效性。

　　作者為財政部財政科學研究所研究員

　　【作者：王敏/文 】