中國觀察    

　　傅蔚岡專欄

　　從2008年起，大部制成為進(jìn)一步深化行政管理體制改革的切入點(diǎn)。在十一屆人大第一次會(huì)議上，國防科工委由國務(wù)院組成部門變?yōu)椴课�管理的國家局，人事部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部合并組成新的人力資源和社會(huì)保障部；民航總局、食品藥品監(jiān)管局由直屬機(jī)構(gòu)變?yōu)椴课�管理的國家局�?/p>

　　大部制在正式的表述中被稱為“大部門體制”，是指在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。

　　自1982年以來，經(jīng)過5次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，中國的政府架構(gòu)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比進(jìn)步了很多，但是和其他成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，部門設(shè)置仍然偏多。經(jīng)過2008年大部制改革后，國務(wù)院尚有27個(gè)組成部門，而美國的內(nèi)閣只有15個(gè)組成部門，日本為11個(gè)，德國為14個(gè)。為什么它們的內(nèi)閣組成部門比較少？一個(gè)很重要的原因是這些國家大都實(shí)行大部制，那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍相對(duì)接近的機(jī)構(gòu)合署辦公。以德國的“聯(lián)邦環(huán)境、自然保育及核能安全部”為例，這個(gè)部所管轄的范圍相當(dāng)于中國的環(huán)保部、國家能源局和國家國防科技工業(yè)局等多個(gè)部門的事務(wù)。

　　中國政府部門之所以數(shù)量偏多，在我看來有兩個(gè)因素，一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)。1949年后建立起的行政體系，適應(yīng)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)是，企業(yè)是政府附庸，而非市場主體，每一類企業(yè)都對(duì)應(yīng)著一個(gè)政府部門——— 正是這些政府部門決定著企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了管理機(jī)械工業(yè)，前后一共成立了八個(gè)機(jī)械工業(yè)部。

　　市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，非國有經(jīng)濟(jì)的興起，使得這些與行業(yè)對(duì)應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)逐漸消失，而這也是1998年政府機(jī)構(gòu)改革的大背景。在這次機(jī)構(gòu)改革中，類似機(jī)械工業(yè)部這樣單純以行業(yè)管理為主要任務(wù)的政府機(jī)構(gòu)逐漸退出國務(wù)院組成部門，絕大多數(shù)國務(wù)院組成部門以提供社會(huì)管理事務(wù)為主要職責(zé)。

　　二是行政部門的權(quán)力過大。在那些成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，立法、行政和司法實(shí)行權(quán)力分立，相互制衡。一般而言，行政分支的數(shù)量由議會(huì)決定，并且受到嚴(yán)格監(jiān)督。一個(gè)非常簡單的原因是，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用需要議會(huì)批準(zhǔn)，如果沒有議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算——— 行政部門就是想擴(kuò)大規(guī)模也無能為力。但是在中國，由于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力過于強(qiáng)大，行政機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大也就非常自然。

　　隨著市場的深化，很多以前看起來不起眼的領(lǐng)域會(huì)變成炙手可熱的香餑餑，而以前看起來很熱門的領(lǐng)域卻會(huì)變成燙手山芋。如果屬于前者，就會(huì)出現(xiàn)多個(gè)部門爭搶主管權(quán)的情景；如果是后者，則會(huì)出現(xiàn)多個(gè)部門競相推諉的情況。2009年網(wǎng)易《魔獸》審批權(quán)限之爭中，文化部和新聞出版總署就“互聯(lián)網(wǎng)出版權(quán)”的爭論就是一個(gè)最為明顯的例子：網(wǎng)游市場迅猛發(fā)展，文化部和新聞出版總署都想成為網(wǎng)絡(luò)游戲的真正主管部門。多頭主管最大的后果就是導(dǎo)致企業(yè)成本支出的增加，甚至還會(huì)出現(xiàn)“神仙吵架、小鬼遭殃”的局面，因此，為了減少企業(yè)和政府間的協(xié)調(diào)成本，大部制也是一個(gè)理想的選擇方案。

　　那么，大部制后會(huì)不會(huì)產(chǎn)生像很多人所說的部門權(quán)力擴(kuò)張而導(dǎo)致的“越集中越官僚”現(xiàn)象？這個(gè)擔(dān)憂實(shí)在沒有必要。大部制對(duì)于政府內(nèi)部來說，是減少了溝通協(xié)調(diào)成本；對(duì)于企業(yè)來說，是找到了明確的負(fù)責(zé)主體。在現(xiàn)代行政法治的前提下，一旦行政機(jī)構(gòu)未能履行法定職權(quán)，就可以成為行政相對(duì)人主張相關(guān)請(qǐng)求權(quán)的理由，而行政相對(duì)人再也不需要在這么多類似的行政機(jī)關(guān)中仔細(xì)甄別，勞心費(fèi)神。

　　當(dāng)然，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，如果立法機(jī)構(gòu)和民眾對(duì)大部制缺乏有效監(jiān)督，那么大部制也會(huì)產(chǎn)生種種問題。盡管如此，我們還是需要澄清，“大部制不是大政府”，相反，大部制是縮減了政府的規(guī)模，讓市場、社會(huì)和政府的界限更為清晰。

　　(作者系上海金融與法律研究院研究員)