新浪財經訊 2012年11月28日-29日，“財經年會2013：預測與戰略”在北京舉行。全國政協經濟委員會委員、國家稅務總局原副局長許善達表示，調節居民收入差距不能僅僅盯著個人所得稅，一個好的稅制應該照顧低收入群體，照顧窮人，但是也要留住富人。

　　以下是許善達演講實錄。

　　許善達：剛才幾位嘉賓講了一點我很同意，現在我也很贊成要考慮頂層設計，我想對財稅問題也講了三個問題，這個不是最底層設計，但是給搞頂層設計的人做一個參考。

　　第一，講講中國政府收入的規模和結構的問題，這個問題一直有很多爭論，中國到底總的稅負是重還是輕，一說稅，其實我們中國政府的收入并不完全用稅收形式來取得。因此，我想用政府收入的口徑來說中國政府究竟從GDP里拿到多少份額，這個份額的多少才是我們要研究的問題。

　　今年兩會期間財政部給兩會提交報告，有三部分收入，一部分是預算收入，主要是稅收，第二部分是政府的基金性收入，第三部分是國有經營性資產收入，這三部分收入加在一起占GDP的31%，但是這三部分收入里特別是后兩部分不是全部的收入，比如政府的基金性收入就沒有包括地方政府的層次，中央層次的很多項目都統計進來了，地方政府的非稅收入部分都沒有包括到這里面，這是一個不完全的政府非稅收入。國有經營性資產收入只統計了國資委所管的很多央企的企業，他們在所得稅以后給財政交了多少錢，不包括中央的金融機構，也不包括地方的金融機構和實體企業，地方的國資企業的這部分都沒包括在內。所以，目前雖然財政部做了很多努力，把預算覆蓋的范圍一步一步的擴大，目標肯定應該包括全部的政府收入，但是現在還沒有完全實現這個目標。現在能夠寫進報告的是31%。很多學術界的一些單位，他們做了一些研究，總的比例是在35%—40%之間，有的高一點，有的低一點，這個我覺得是我們研究頂層設計必須要先搞清楚的問題。中國政府究竟從GDP里拿走多少份額，這個份額是恰當的還是不恰當的，才能研究。如果我們僅僅看預算的規模，我們可能做出的判斷會有一些跟事實不大符合的。所以，總量問題是一個我們需要進一步努力，一定要把這個把握的很準確，這樣才能使我們的宏觀決策有一個準確的判斷基礎。

　　如果說35%—40%之間，假如這個范圍是比較符合實際的，這個比例跟其他市場經濟國家相比是個什么狀態呢？我們比起北歐的福利國家還是要低的，北歐福利國家45%—50%，個別還超過50%，但是和美國為代表的發達市場經濟國家它的政府收入的比重已經持平了，美國在36、37、38，中國雖然我沒有研究統計數字，但是估計也在這個水平上。所以，從總量上講，我認為我們不能再提出要增加政府收入占GDP比重這樣一個目標。這個應該作為一個原則要確立下來。

　　我們雖然總量跟美國差不多，但是結構上我們跟美國有重大的區別，結構上的差別主要在兩個方面。一個方面就是我們用于社保的比重不到美國的一半，美國的社保比重占到三分之一還要多，差不多35到36，我們只占美國不到一半。我們總量跟美國差不多，我們的社保部分占的比重少，哪部分比較多呢？我們用于國有經營性資產投資的支出比重占的份額比較大。因此，我很贊成要把國有經營資產收益和我們整個財政支出，特別是民生的支出要有一個更緊密的聯系。從今年統計的央企，國資委管的這部分，20多萬億的資產給財政交的錢只有不到800億，不到800億里真正用到社保的只有50億，其他的錢什么企業改造基金，技術研發基金，又返回到財政了。這樣的結構是不能長期維持下去的。

　　所以，我很贊成昨天嘉賓講的我們一定要讓國有經營性資產經營的成果里有一個相當的比重要加入社保。我覺得這才能使全體居民從國有資產的發展中直接受益，而不是僅僅有一個國有資產增值的賬面價值。我覺得只有做這種調整，不但可以增加財政的民生開支，同時也是一個減輕居民和企業負擔的政策。如果國有資產經營收入進入社保的份額增加了，剛才重恩教授講的，我們就對個人交納的社保費的費率和企業的費率就可以適當的降低，本身就可以減輕居民稅收覆蓋社保負擔的效果。這一點可能是我們整個財政收支結構追目前我認為是一個最尖銳的問題。這個問題能解決才可能對整個財稅制度的發展形成一個比較好的結構性的東西。從財政的結構上講，這應該是一個列入我們所謂頂層設計的需要考慮的內容。

　　從總量和結構來說，當然你要說結構還有很多的問題，但是我覺得這個問題是第一要解決的問題。所以，總量和結構問題想談這么兩個意見。

　　第二個問題談談中央和地方的關系，以及地方和地方的關系。我們在研究政府間財政關系的時候，往往只注重于縱向，中央和地方的關系，和省，省和市的關系，市和縣的關系，等等，我們在縱向上做了很多工作，但是實際上在中國的政府間財政關系上我們一直有一個到現在沒有解決的問題就是政府之間橫向的關系，這點從1994年改革中，我們當時設計稅制的時候就存在一個理論上的缺陷，我們就沒有關注橫向政府間稅收應該怎么分配。所以，經過這么多年的運營，現在我們研究出一個專業性的提法，就是稅收與稅源背離的現象現在愈演愈烈，簡單用口語話說就是一個地區它所創造的稅源，它所形成的稅收沒有被自己的地方政府收到，而是被其他的地方政府收走了。

　　我曾經講過一個最簡單的直白的例子就是西氣東輸，從新疆把天然氣運到上海，整個沿途是幾千公里，每個地區都要有耕地，都要提供各種服務，水電服務，包括醫療、學校、治安，等等服務，但是由于我們的稅制，公司總部設在上海，所以，全程運費的營業稅統統交給上海，企業所得稅上海入庫，那些省份都拿不到營業稅。這些只是一個例子，現在由于經濟發展了，集團化的程度提高了，稅收與稅源背離的現象發展的速度很快。這樣一個現象發展使得中央政府轉移支付的壓力增大，有很多地方本來自己的稅源可以用來公共服務商，但是現在由于我們制度的缺陷造成這樣一個背離，使得中央政府要讓公共服務均等化的壓力就增大了。這個壓力增大不是事實上的差距，而是我們政策缺陷人為造成的地區間差距的擴大。

　　所以，按照美國、歐洲、歐盟，包括像印度、巴西這樣的地方，他們的政府間收入關系首先確認原則是稅收要先按照稅源的地區來分配，然后才是中央政府和各個地方政府的分配。所以，我們國家一直缺的一個環節。所以，現在造成什么局面呢？政府間的收入差距比它的稅源的差距人為的擴大，你就不得不用更多的資源投入來調整這個差距。我覺得這個作為整個政府看成一個黑箱的話，是一個效率很低的，而且產生很多問題。所以，我們財稅制度改革的深化需要在我們稅制度改革中首先要明確堅持這樣一個稅收與稅源一致性的原則。這幾年有一些努力，比如所得稅，有一部分所得稅要按照稅源分配，等等，但是基本的原則沒有在所有的稅制里貫徹。

　　所以，在我們研究政府間財政關系的時候，這個問題應該提出來。這是政府跟財政關系的第一個意見。

　　第二個意見上下級的關系，現在都認為中央政府拿到的份額比較多，地方政府財政收入份額比較少，這個客觀現象大家都是承認的，但是如何改革，有兩種不同的意見。一種意見說中央政府的收入規模比較多，但是中央政府可以多承擔一些支出的責任，因此，并不主張要把財力下放，而是中央政府多承擔一些責任。還有一種意見是中央政府財力的比重太大，地方政府的支出責任很大，應該把中央的財力下放到地方政府一部分。這兩種意見我的看法都是有道理的，只是對于不同的問題要用不同的兩個原則來處理。

　　比如如果我們的司法體系，比如法院這樣的體系，我認為這個支出責任應該收歸中央，這樣能夠減輕在司法審判中受地方財政經費的限制，一種約束，一種影響。我覺得這樣的改革可以按照這個方法做。但是還有很多的支出責任，比如教育、衛生之類的，我認為還是應該更多的把中央財力下放到地方。所以，調整中央、地方分配的比例，實際上跟支出責任的劃分是聯系在一起的。我認為有一部分支出責任按現在的情況應該上劃到中央，有一部分應該明確下放到地方，這樣能夠在這個基礎上再來調整中央地方分配的關系。

　　現在來看，很多支出責任是混合的，同樣一個責任中央也承擔，省也承擔，市也承擔，這樣的責任分配對我們財政支出的效率損傷是很大的。所以，我覺得在支出責任上需要進一步的理順，做一些進一步調整。在理清支出責任的前提下，再來調整中央和地方的關系，這是我講政府間財政關系的看法。

　　第三，我想講關于現在熱點怎么調節居民收入差距，現在的媒體上，很多專家學者認為對于用稅收的辦法來調節居民收入差距有很多的意見和建議，我個人認為對這個問題我們還是要特別的慎重的來研究，有些問題的思考不能簡單化，要有很多中國的特色。一個我認為對于中國，我們現在對于富人，或者收入比較高的人征稅，究竟怎么看，我個人覺得我們不能僅僅的看個人所得稅，美國的個人所得稅占收入的70%，中國只占收入的6%—7%，很多人主張美國個人所得稅什么政策，中國就應該什么政策，我認為這是一種不符合中國國情的做法。我認為流轉稅和企業所得稅這是我們稅務最大的稅種，流轉稅60%左右，企業所得稅20%還要多一點兒，差不多有80%這兩個稅里我認為如果按照稅收比例來講，這80%的稅有相當的部分就是高收入的群體所交納的。企業的股東就是高收入群體，交納的流轉稅有一部分就應該視為是股東交納的，企業所得稅也應該視為有相當一部分是股東交納的。

　　所以，我們國家對于所謂的高收入群體交的稅多少，我認為不能僅僅看個人所得稅，特別是不能僅僅看個人股息紅利那部分的所得稅，這個問題我覺得是一個研究中國稅制，特別要研究下一步怎么通過稅制調節收入差距這樣一個重要的功能，我們必須在理論前提上先搞清楚。如果我們這個問題上僅僅盯著個人所得稅，僅僅盯著個人所得稅中那幾個個別的稅目，這樣稅制的改革，稅制的調整就很難實現我們的目的。我覺得一個好的稅制應該照顧低收入群體，照顧窮人，但是也要留住富人。我覺得一個好的稅制如果在你這個稅制下面擁有比較多財富的人，無非就是他擁有資本，他擁有技術，他擁有管理的才能，等等這些人總體來說是高收入群體，如果我們的稅制使高收入群體都要離開你這個經濟體，我認為這個稅制不是一個好的稅制。所以，我們國家要研究，確實要照顧低收入群體，但是一定要能夠吸引留住這些高收入群體。因為經濟發展要靠投資，要靠高級管理人員，要靠研發人員，要靠專家，這些東西是我們發展經濟不可缺少的資源。所以，我們的稅制必須有這么一個設計的原則，要能夠吸引他們，留住他們，能夠更多的把這些資源留在我們的經濟體里，為我們的經濟體發展提供它所需要的。所以，我們的稅制調節收入差距，我認為中國居民收入差距調節應該重在增量上，不應該重在存量上。重在增量上還應該重點在于提高低收入群體的收入，就是減稅也好，要讓低收入群體稅收不斷降低，給他們增加收入，而不是現在認為收入差距太大，就把高收入群體的存量砍掉多少，用這部分資源照顧低收入群體，我認為這個辦法不是個好辦法。我認為還需要加快經濟發展速度，更多的吸引各種發展資源，能夠改善資源配置的效率。

　　在這樣一個過程中我們的稅收政策，或者其他的工資政策，或者社保政策都應該更多的向低收入群體傾斜。我覺得這樣一個思路是比較符合中國當前的國情的。所以，講到這個問題，剛才說的增加社保的，國有資產經營收入轉到社保部分，還有我們這幾年采取的一些改革的措施，包括對個體戶減稅，對個人所得稅工薪階層起征點的提高，還有小企業的稅收，我們大概有90%的企業交了10%的企業稅，如果我們拿出1%，2%，3%的企業稅收來減稅的話，受益的可能是10%，20%，30%。我們用這樣的措施使得小企業，使得低收入群體能夠安居樂業。這樣一個調節的辦法使得更多的把我們政策導向導在提高低收入群體收入上，我想這對我們實現經濟發展的同時，能夠使得收入差距縮小，特別是改善民生，我想這樣一個思路可能是比較符合中國當前國情的。

　　所以，這三個問題發表一下意見，供研究頂層設計的人來參考。謝謝大家。