“考察地方官還應(yīng)看是否欠了一屁股債”

　　財(cái)政部專家劉尚希認(rèn)為地方征收過頭稅與政績(jī)考核機(jī)制有關(guān)，政府行為應(yīng)做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

　　 劉尚希，48歲，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師。

　　臨近年底，全國(guó)多地爆出了征收“過頭稅”的消息。收過頭稅是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局三令五申禁止的行為，并且稅收行為有明確的法律規(guī)范，那么，地方政府為何會(huì)“公然違法”？“過頭稅”問題的深層次原因是什么？

　　新京報(bào)記者專訪了中國(guó)最早系統(tǒng)研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)者劉尚希研究員。

　　政績(jī)觀決定過頭稅

　　新京報(bào)：中央多次強(qiáng)調(diào)不能收過頭稅。稅收征管法規(guī)定不許提前收稅。為什么還會(huì)有地方這樣做？

　　劉尚希：按理要依法征稅，按照稅法規(guī)定，能收多少算多少。但在實(shí)際操作中，稅務(wù)人員完全按照法律操作有難度。實(shí)際操作是按照稅收任務(wù)去執(zhí)行的。任務(wù)一旦定下來，就必須盡力去完成。如果經(jīng)濟(jì)下行，又不及時(shí)調(diào)整任務(wù)量，有些地方就會(huì)收過頭稅。

　　稅收任務(wù)實(shí)際上也是層層分解，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部其實(shí)也有這樣的考核。依法征稅沒有真正做到位，法制化還有一個(gè)過程。

　　新京報(bào)：稅收任務(wù)層層分解，是不是攤派？

　　劉尚希：和攤派不一樣。任務(wù)分解，會(huì)根據(jù)稅收任務(wù)的實(shí)際進(jìn)度進(jìn)行比較，看完成了多少，根據(jù)這個(gè)來考慮收稅的情況。比如時(shí)間過半，任務(wù)未完成過半，就要加大征管力度。這個(gè)任務(wù)不是直接攤到企業(yè)，而是分解到各個(gè)征稅機(jī)關(guān)。

　　新京報(bào)：如果任務(wù)分解到某一個(gè)征稅點(diǎn)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)對(duì)轄區(qū)企業(yè)攤派？

　　劉尚希：一般不會(huì)，它也有一個(gè)綜合考慮，這個(gè)企業(yè)實(shí)在沒稅源，不可能逼著他去賣資產(chǎn)來交稅。榨油的話，也要考慮有油可榨才行。

　　若是攤派的話，就不管那么多了，交不起也得交。所以分解稅收任務(wù)不是攤派，而是在依法治稅水平還不高的條件下征稅的一種輔助方法。

　　新京報(bào)：稅收征管法規(guī)定了處罰措施，也不能阻止收過頭稅嗎？

　　劉尚希：收過頭稅，如果是政府行為，處罰誰？處罰一級(jí)政府？

　　國(guó)外為什么這種現(xiàn)象少？你收企業(yè)的過頭稅，他會(huì)告你。我們國(guó)內(nèi)的企業(yè)就不敢告，怕政府。其實(shí)，國(guó)內(nèi)這些企業(yè)平時(shí)多多少少都會(huì)有偷稅漏稅，他要告政府的話，沒有好果子吃。收過頭稅的時(shí)候，企業(yè)的腰桿子也不硬氣。

　　新京報(bào)：根據(jù)調(diào)查，即便經(jīng)濟(jì)下行，一些地方為了保財(cái)政收入增長(zhǎng)而收過頭稅。

　　劉尚希：這還得從體制環(huán)境上分析，政績(jī)考核除了看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，也看財(cái)政收入的增長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)都很看重。如果GDP上去了，財(cái)政收入沒上去，就覺得政績(jī)不突出。就會(huì)想方設(shè)法把任務(wù)分給各個(gè)市縣去完成。

　　有的地方“空轉(zhuǎn)”甚至“買稅”

　　新京報(bào)：任務(wù)指標(biāo)是根據(jù)預(yù)期情況定的，但是今年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化了，稅收任務(wù)可不可以調(diào)整？

　　劉尚希：如果經(jīng)濟(jì)情況很糟糕實(shí)在完不成，可以調(diào)整預(yù)算。如果不調(diào)整預(yù)算，赤字就會(huì)擴(kuò)大，這里面有一定的彈性，但不是很大。

　　新京報(bào)：預(yù)算調(diào)整誰來決定？

　　劉尚希：政府的預(yù)算調(diào)整要經(jīng)過人大。

　　新京報(bào)：如果完不成任務(wù)的話，政府會(huì)去要求調(diào)整預(yù)算嗎？

　　劉尚希：預(yù)算的調(diào)整是一個(gè)整體的考慮，根據(jù)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)來確定，它沒有辦法一個(gè)一個(gè)企業(yè)去考慮具體情況。在這種情況下，如果地方經(jīng)濟(jì)沒有惡化的話，一般就不會(huì)調(diào)整預(yù)算。

　　當(dāng)然，一般預(yù)算確定之后，完不成的情況很少，政府會(huì)千方百計(jì)完成，有的會(huì)收過頭稅，有的地方做“空轉(zhuǎn)”。

　　新京報(bào)：“空轉(zhuǎn)”是什么？

　　劉尚希：空轉(zhuǎn)就是，比如向企業(yè)收500萬元的稅，企業(yè)說我虧損呢，地方政府說沒關(guān)系，我給你貸款500萬元。然后就以某種支出的名義，支持企業(yè)500萬元。

　　那么對(duì)于地方來說，收入擴(kuò)大了500萬元，支出也擴(kuò)大了500萬元，轉(zhuǎn)了一圈，數(shù)值做大了。如果上面搞得下面壓力太大，一些地方就會(huì)采取這種辦法。

　　新京報(bào)：這樣做受損的是誰？

　　劉尚希：對(duì)于一些地方來說，一方面它是完成了稅收指標(biāo)，財(cái)政任務(wù)也完成了，政績(jī)考核也做得不錯(cuò)，收支都上去了。表面上皆大歡喜，但是實(shí)際上嚴(yán)重的短期行為會(huì)導(dǎo)致以后財(cái)政壓力更大。這樣做，社會(huì)成本擴(kuò)大了，交易成本增加了。

　　新京報(bào)：還有一些地方“買稅”，這是怎么操作的？

　　劉尚希：比如在一個(gè)縣里，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，甲鄉(xiāng)完不成任務(wù)，乙鄉(xiāng)完成有富余，甲鄉(xiāng)就把乙鄉(xiāng)的稅買過來。入庫(kù)的時(shí)候就說是甲鄉(xiāng)收的稅，這樣甲鄉(xiāng)的任務(wù)就完成了。但是甲鄉(xiāng)要付給乙鄉(xiāng)一筆錢，買稅也要成本。

　　新京報(bào)：通過不正當(dāng)手段完成了，明年上級(jí)會(huì)不會(huì)繼續(xù)增加任務(wù)量？

　　劉尚希：是啊，它后面的壓力就越來越大。不過領(lǐng)導(dǎo)說不定調(diào)走了，過一年算一年吧。這是個(gè)短期行為。平白無故就損失一筆買稅的錢，什么都沒增加。

　　任期短會(huì)少考慮全局

　　新京報(bào)：用GDP考察官員政績(jī)，會(huì)提出一些增長(zhǎng)要求，地方官員能有其他選擇嗎？

　　劉尚希：考核的方式應(yīng)該更科學(xué)。除了GDP考核以外，還應(yīng)該有其他的考核。

　　(目前考核體系下)，如果你是市長(zhǎng)或者書記，你首先會(huì)想做點(diǎn)事，而且會(huì)做一些看得見的事，而不是做一些前人栽樹后人乘涼的事。對(duì)于國(guó)家整體發(fā)展和地方局部發(fā)展怎么協(xié)調(diào)，很少考慮。

　　新京報(bào)：出現(xiàn)收過頭稅的現(xiàn)象，是不是表明地方的財(cái)政壓力過重了？

　　劉尚希：這個(gè)實(shí)際上有多方面的原因，是在復(fù)雜的體制背景下所形成的一種行為。政府會(huì)盡可能地增加收入，因?yàn)闆]有錢什么事也辦不了。

　　地方政府的短期化行為，與行政體制、干部的任期制有關(guān)系，有的干不了一屆，甚至干不了一兩年就調(diào)走了，都是剛剛熟悉情況，趕緊做點(diǎn)事，這個(gè)積極性挺好，但是如果沒有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，就可能起副作用了。

　　新京報(bào)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，上次稅改國(guó)稅拿得多，地稅少了，現(xiàn)在應(yīng)該再次進(jìn)行稅改，釋放制度上的紅利。

　　劉尚希：這個(gè)就要權(quán)衡了，中央拿少點(diǎn)的話，轉(zhuǎn)移支付也就少了，像全國(guó)基本公共服務(wù)這樣的目標(biāo)也得要重新考慮了，可能做起來就要慢很多，標(biāo)準(zhǔn)也要低一點(diǎn)。

　　中央少拿一點(diǎn)，像平衡地區(qū)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這類的事情就做不了了。中央拿的錢越少，區(qū)域發(fā)展的差距就會(huì)越大。從地方個(gè)體來看，錢百分之百留在自己這里最好；但是從一個(gè)國(guó)家整體來看，只考慮本區(qū)域利益，是不行的。

　　新京報(bào)：你贊成這樣改革嗎？

　　劉尚希：中央收入已經(jīng)降到50%了，還要怎么降？沒有任何一個(gè)國(guó)家中央財(cái)政收入占全國(guó)的比重低于50%的，這涉及國(guó)家的長(zhǎng)治久安和全國(guó)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政能力是行政能力的體現(xiàn)。實(shí)際上，大多數(shù)的錢已經(jīng)轉(zhuǎn)移給地方去花了，不存在中央花錢太多的問題。現(xiàn)有的中央集中度還是比較合適的，長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我還認(rèn)為應(yīng)當(dāng)略有提高。

　　“大躍進(jìn)”增加財(cái)政壓力

　　新京報(bào)：地方的財(cái)政壓力主要來自哪些方面，要怎么緩解？

　　劉尚希：地方的壓力實(shí)際上是來自兩個(gè)方面，一方面是自己給自己加壓，比如在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，你追我趕“大躍進(jìn)”。例如一百多個(gè)城市都提出要建設(shè)國(guó)際化大都市，搞地鐵，標(biāo)準(zhǔn)提得很高。本來十年干的事，要兩年就干完，那你多少錢都不夠。

　　再有一個(gè)，上級(jí)各部門都是從自己的角度給地方提出各種各樣的要求，搞教育的強(qiáng)調(diào)教育重要，搞衛(wèi)生的強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生重要，哪個(gè)都重要。這就是說“上面點(diǎn)菜，下面埋單”，你點(diǎn)的菜太多了，點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)太高了，地方就買不起單了。

　　新京報(bào)：各地之間競(jìng)爭(zhēng)不是好事嗎？

　　劉尚希：地方政府的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)在有些類似于企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，都是考慮自己的利益。這么考慮問題是對(duì)的，但需要協(xié)調(diào)，而不是放任不管。在政府內(nèi)部，縣里這么做需要市里來協(xié)調(diào)，市一級(jí)這么做需要省里來協(xié)調(diào)。實(shí)際上都要有上級(jí)的協(xié)調(diào)，全國(guó)得有一個(gè)綜合平衡。

　　上級(jí)政府不協(xié)調(diào)，撒手放開搞，這樣就出問題了。都想大干快上，錢是有限的，只能把壓力轉(zhuǎn)移到更下一級(jí)。

　　新京報(bào)：現(xiàn)在這種情況下，怎么避免官員行為短期化？

　　劉尚希：首先得穩(wěn)定地方政府主政官員的任期，任期五年，就要做滿五年，不要隨便調(diào)動(dòng)。再一個(gè)就是政績(jī)觀，對(duì)下級(jí)政府做的事，不僅要看看得見的，還要看他做了哪些看不見的、為子孫后代造福的事情。考察地方主政官員，不能只看他GDP搞了多少，有多少招商引資，城市建設(shè)是不是很靚麗，還要看他是不是借了一屁股債。

　　別看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了，財(cái)政增長(zhǎng)了，風(fēng)險(xiǎn)說不定哪一天就爆發(fā)了。比如說收稅收多了，企業(yè)不行了，殺雞取卵，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)暴露出來。政績(jī)往往是看得見的，風(fēng)險(xiǎn)往往是看不見的。要做一些風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，地方政府的這些做法風(fēng)險(xiǎn)有多大。做風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的話，自然會(huì)矯正“只做短期的，不做長(zhǎng)期的”的行為。

　　□新京報(bào)記者 宋識(shí)徑 實(shí)習(xí)生 王磊 北京報(bào)道

(原標(biāo)題：“考察地方官還應(yīng)看是否欠了一屁股債”)