葉青

　　本以為預(yù)算法只是涉及治國理財，比起婚姻法、個稅法，不會有多少人關(guān)注。其結(jié)果卻出乎我意料，對預(yù)算法修改的意見，全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)在一個月間(7月6日至8月5日)收集超過31萬條，在法律征集意見的歷史上，大概只比勞動合同法少。尤其是全國的法學(xué)家、財政學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家都紛紛行動起來，或參加研討會，或直接上書。當然全國財政系統(tǒng)的參與熱情也非常之高。

　　現(xiàn)在的預(yù)算法實施于1995年，取代了1991年10月國務(wù)院發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》，在宏觀調(diào)控、治國理財中起到了積極作用。但是，中國在1992年之后，改革開放進入了一個全新的階段，1994年推進社會主義市場經(jīng)濟體制改革，1998年前后正式認可了公共財政體系并確立了公共財政的改革方向，并逐步推行了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等以財政支出為重點的改革措施。因此，實際上，預(yù)算法從實施起就與財政實踐漸行漸遠，這也就決定了它在2003年之后常被提起并納入立法計劃，而又不斷被擱置。

　　我作為全國人大代表，不止一次報名申請參加可能有預(yù)算法修改的人大常委會議，而經(jīng)常被告知改變了計劃。2008年4月12日，我參加了中山大學(xué)行政管理研究中心主辦的“構(gòu)建中國公共預(yù)算法律框架(2008)”研討會。

　　千呼萬喚始出來。預(yù)算法修改進程終于在去年12月份啟動，今年6月進行了二審。啟動了就不會停止。這次預(yù)算法修改進程肯定會有一個結(jié)果，但是，現(xiàn)在說還要經(jīng)過多少曲折也是難以預(yù)料的。

　　從預(yù)算法修正案二審稿來看，預(yù)算法修正案是有進步的。一是把近15年來的財政改革成果囊括其中，如政府采購、國庫集中支付、部門預(yù)算及公開等，使得這些“新財政”有法可依。二是預(yù)算法修正案的最大突破，就是明確了全口徑的預(yù)算管理，即二審稿的新增規(guī)定：“各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。”這增強了預(yù)算的完整性。況且，從2011年1月1日起，已全面取消預(yù)算外資金，按預(yù)算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預(yù)算管理。三是修正案規(guī)定預(yù)算的編制要更加細化，在預(yù)算公開方面也做了一些規(guī)定。

　　但是，預(yù)算法修正案二審稿還是存在頗多問題。這些問題大都由于預(yù)算法修改主體不明晰而引起。毫無疑問，預(yù)算法的立法與修改都是全國人大常委會的任務(wù)，人大常委會是修法主體，如果力量不足，可引進中立性很強的高校與研究機構(gòu)的力量。這樣，修改出來的法律才是公正、公平的。否則，我們常說的“部門立法導(dǎo)致部門利益法制化”的問題就難以解決。

　　在預(yù)算法修正案中，我希望以下問題能夠得到解決：

　　一是地方政府應(yīng)該在嚴格條件下?lián)碛邪l(fā)債權(quán)。對于地方政府發(fā)債權(quán)，去年一審稿曾規(guī)定“對地方政府債務(wù)實行限額管理”，但二審稿調(diào)整為“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方財政應(yīng)該具有相對獨立性，包括稅收權(quán)、發(fā)債權(quán)、經(jīng)費開支權(quán)。在嚴格限定條件的前提下，有條件地賦予地方政府發(fā)債等財政權(quán)。受控制的地方公債的發(fā)行，實際上是把各種“灰色”途徑形成的地方債務(wù)加以規(guī)范，統(tǒng)一納入人大的監(jiān)督之下，是一種“堵偏門，走正門”的做法。

　　二是人大要有效加強對預(yù)算的監(jiān)督。最基本的一點，是要在預(yù)算法修正案的立法宗旨中增加并強調(diào)“加強并嚴格各級人大對預(yù)算的監(jiān)督”。管好政府錢袋子，最重要的是監(jiān)督體系。在二審稿基礎(chǔ)上，還應(yīng)從立法層面加大預(yù)算監(jiān)督，特別是人大監(jiān)督，明確全國人民代表大會可以授權(quán)人大常委會審查、監(jiān)督預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。同時，一年一度的各級人代會上要宣讀預(yù)算報告，也是必要的形式。有的國家還有“二讀”、“三讀”的規(guī)定，我們連“一讀”都難以做到，如何集中人大代表對預(yù)算報告的注意力呢？

　　三是預(yù)算公開要法制化、常態(tài)化。現(xiàn)行預(yù)算法并沒有對預(yù)算公開做出規(guī)定，修正案第11條規(guī)定了公開的內(nèi)容，但過于簡單。建議把第11條的內(nèi)容放到第五章，一起構(gòu)成“預(yù)算審查、批準和公開”。經(jīng)人大審議通過的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)及時向社會公開，并規(guī)定負責公開的責任部門。最近兩年，政府“三公經(jīng)費”公開和行政經(jīng)費公開的力度也明顯加大，其中包括《機關(guān)事務(wù)管理條例》對公開的相關(guān)要求。這些應(yīng)在預(yù)算法修正案中得到反映。

　　我國財政支出預(yù)算體系分為“類”、“款”、“項”、“目”四個級別，目前公開的程度只到了“款”這一級別。哪些開支應(yīng)該列為“三公經(jīng)費”或記入行政經(jīng)費，應(yīng)予以公開，立法應(yīng)明確。明確預(yù)算公開的具體層級和內(nèi)容，比如要求公開到“項”和“目”，如此才能達到預(yù)算監(jiān)督的目的，清晰呈現(xiàn)政府開支賬單。十年來廣東的預(yù)算監(jiān)督之所以能有效展開，就是由于預(yù)算公開到了“幼兒園撥款”這個層面。如果教育部能公開到給每所“211”大學(xué)的撥款數(shù)，那才是具體而有效的。

　　四是“央行經(jīng)理國庫制”應(yīng)保留。如果說財政部門是會計的話，央行就是出納，出納的責任重大，也起到難以替代的撥款監(jiān)督的作用。如果央行只是國庫代理機構(gòu)，那無異于“提款機”。同時，財政專戶也有取消的必要，財政收支直接進入國庫賬戶。這樣可以壓縮腐敗空間。一位央行的老行長說：國庫預(yù)算制度應(yīng)形成這樣的格局：財政部替政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算，是政府的會計；央行是國家的銀行，應(yīng)替國家守好金庫，做好出納工作；審計署代表國家對所有行政單位最后執(zhí)行的財經(jīng)制度和履職的狀況進行審計。這種交叉制約是必要的。

　　(作者系全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長)