十一屆全國人大常委會于6月26日至30日舉行第二十七次會議，議程之一是“二審”《預算法》修正案草案。這是被稱為“國家和地方治理‘亞憲法’”的《預算法》，在施行18年來的首次修訂。此次“二審”稿最具爭議的是重申了現行《預算法》中的“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

　　去年11月16日，國務院常務會討論通過預算法修正案(草案)，12月全國人大常委會進行了“一審”。當時正值地方債危機鬧得沸沸揚揚之際，《預算法》修訂是否會為地方政府自主發債打開閘門一直是備受矚目的焦點，且“一審”稿的內容以及相關政策出臺也確實給了自主發債不小的希望。

　　去年10月下旬，上海、浙江、廣東、深圳4地正式獲批開展地方政府自行發債試點，雖然自行發債的規模、用途等均已作規定與中央代為發債別無二致，地方政府仍無自主權，但仍被視為決策層有意為地方政府自主發債“開閘”而采取的過渡政策。在“一審”稿中，明確了地方政府發債的權限，并擬對其實行“限額管理”。這無疑令各界對地方政府自主發債得以被放行充滿了信心。

　　然而，“二審”稿對自主發債當頭棒喝，刪除了“一審”稿關于允許地方政府發債的內容，再一次重申地方政府不得舉債，這就意味著一度呼聲很高的地方政府自主發債依舊閘門緊閉。

　　“二審”稿中的地方政府不得舉債并非新規定，而是對現行《預算法》的重申。現行《預算法》自1995年起正式實施，其中明確規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”由于1994年實行分稅制后，地方政府出現財事權不對等的狀況，而除在1998年以及2009年金融危機后中央以國債轉貸或代發形式發行有限數量的地方債外，地方政府必須自尋出路。地方融資平臺就此應運而生，即政府設立一個滿足貸款需求的公司(城投、城建等)以獲得銀行貸款，形成地方政府的“隱性債務”，再以土地財政的收益來還債。

　　地方政府在通過平臺公司貸款以投資拼政績、再高價賣地還債的怪圈中樂此不疲，而中央代發的地方政府債券由中央信用作擔保，還不上有中央“兜底”，又根本不擔心。在這樣的循環中，地方債的雪球越滾越大，直至去年中旬審計署公布的2010年地方性政府債務余額已達10.7萬億，超過了當年全國的財政收入，也就是說以舉國財力來還債都填不上這個窟窿。而今年3月-8月，有2100多億元的地方債集中到期，多地政府還不上債而選擇了“借新還舊”，這樣的方法顯然無法解決問題而只是讓地方債危機延遲爆發。

　　對于地方債亂局的治理，學界普遍認同應在破產規定等配套完備的情況下讓地方政府自主發債，同時根除占財政收入七成甚至九成的土地財政，方可限制盲目發債、達到量入為出的效果。而這是和《預算法》的修訂分不開的，地方政府自主發債必須有《預算法》的明確規定才有法律支撐，同時惟有通過《預算法》的修訂才有可能從根本上限制土地財政。雖然財政部稱去年政府預算外收入已全部納入了預算，但其實土地收支與國有資本收支、社會保險收支以及政府性基金收支一樣，都是由地方政府設財政專戶自行管理的，雖然形式上可以說納入了地方預算，但實際上并非通過預算統籌安排，不在政府向人大提交的收支口徑內，所以土地財政長期游離于監管之外，地方政府的自由裁量權極大。而“二審”稿雖提出嚴格規范財政專戶，卻并沒有改變土地收支的分割管理。

　　決策層在此時緊閉自主發債的閘門，是希望地方債危機愈演愈烈之時可通過統一的嚴格規管控制風險。然而，地方債正是在同樣手段的嚴格規管下發展至今，這樣的方法并不能根除地方債的危機。既然原本的方法并非良方而自主發債落空已成定局，不妨趁此機會完善破產規定等一系列自主發債的配套措施，再為自主發債“開閘”，借此扭轉地方政府對土地財政依賴的局面，為土地財政轉型探索出一條新路。