鄒曉云

　　土地財政是我國特有的詞匯，指政府用出讓土地的收益來補(bǔ)貼財政的做法，由于土地出讓收益來自于稅收之外，所以又被稱為第二財政。社會普遍認(rèn)為，目前的高房價與高地價有關(guān)，繼而將高房價歸因于土地財政，土地財政因而引起廣泛關(guān)注并成為了爭論的焦點(diǎn)。對土地財政的評價，總體上看更多的是批評。

　　土地出讓金確實(shí)引人注目。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，2009年全國土地出讓總價款為15910.2億元，2010年為2.7萬億元，同比增加70.4%。其中，北京、上海、大連3個城市已成為千億城市，成交金額分別為1600億、1500億和1100億元。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心在幾年前的一份研究資料中就曾披露，全國城市的土地出讓收入平均約占地方財政收入的60%。這個比例在10年前大概是10%左右。事實(shí)上土地財政不僅僅包括土地出讓金，還包括相關(guān)的稅費(fèi)，比如新增建設(shè)用地使用費(fèi)、耕地占用稅等，所以，如果包括這些相關(guān)稅費(fèi)，這個比例可能會更高，筆者了解到的一些城市達(dá)到80%以上。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看，地方政府對土地出讓收益的依賴性正越來越大。一些城市可以說是到了一種危險的地步，如果沒有可替代的財政來源，減少土地財政收入，就意味著要停止一部分城市功能的運(yùn)行。就像一個家庭早上推開大門就會面臨柴米油鹽幾件事一樣，城市要搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要搞社會保障，還有義務(wù)教育等等，這些都是不能不辦的“日常大事”，需要很多錢，這些錢很多要從土地上來。所以對于一些城市來說，土地收入已經(jīng)成為其不可間斷的營養(yǎng)供應(yīng)。

　　盡管土地財政在很大程度上支持了城市的運(yùn)行和發(fā)展，但是潛在的巨大風(fēng)險和負(fù)面影響正在凸顯。比如，很多的城市因此進(jìn)入了“占地－賣地－占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不斷賣地，而賣出去的地又帶來城市的擴(kuò)張，擴(kuò)張后的城市又需要更多的建設(shè)及運(yùn)行資金，這又反過來刺激賣更多的地。2008年全國土地出讓總面積僅為16.3公頃，而2009年同比增加38%為20.9萬公頃， 2010年同比增加105%為42.8萬公頃。愈演愈烈，這種循環(huán)的后果是耕地資源被不斷占用，土地資源利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。

　　為了獲得盡量多的土地收益，政府總是希望將地價確定在一個高位上，這最終影響到土地市場的正常運(yùn)行，影響到房地產(chǎn)市場，也影響到土地的合理公平配置，甚至影響到社會和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。根據(jù)中國城市地價監(jiān)測結(jié)果，2000年至2010年10年間，居住用地價格指數(shù)由100增長到209，也就是增長了一倍多，其他用地價格也接近翻倍。房價的增長自不必說了。在房地產(chǎn)方面，本來政府供應(yīng)住宅用地是為了滿足公眾住房的需求，但是，由于房價始終居高不下，大家買不起房，結(jié)果政府不得不大量通過建設(shè)廉租房滿足需求。不僅浪費(fèi)了資源，而且很不公平。

　　另外，由于政府對土地收益的追逐，農(nóng)民的土地權(quán)益受到了較大的侵犯。在大量快速的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)地中，征地補(bǔ)償基本上是政府統(tǒng)一定價，農(nóng)民沒有太多的發(fā)言權(quán)，怎么能夠拿的到應(yīng)有的收益呢？我們的憲法和相關(guān)法律都明確了農(nóng)民的所有權(quán)，可是在管理層面，大家還是不愿意正視這一點(diǎn)。一些制度的設(shè)計，更多是政府的意愿，考慮的是城市人的利益需求，沒有真正考慮農(nóng)民的利益和權(quán)利。二是政府出讓土地的收益，也大都用在了城市，只有一部分資金用于農(nóng)地的開發(fā)上，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持等方面投入很少。財政部2010年4月首次公布了土地出讓支出情況，2009年全國土地出讓支出總額為12327.1億元，其中用于征地和拆遷補(bǔ)償、城市建設(shè)以及土地開發(fā)分別為40.4%、27.1%和10.7%，合計占比總支出的78.2%。

　　更為嚴(yán)重的是，除了獲取地價款外，大量土地會進(jìn)入到融資市場。一些城市動則幾千億的投資舉債，相信其中的很大一部分來源于土地融資。通過土地融資所帶來的巨額債務(wù)催生的泡沫及形成的負(fù)擔(dān)，將會在未來幾年凸現(xiàn)出來并嚴(yán)重影響城市的健康發(fā)展。

　　土地財政的形成有很多原因，綜合起來看，中央和地方稅收分配比例的不合理是一個大的背景，而現(xiàn)在的土地制度是其產(chǎn)生的條件。

　　中央和地方稅收分配比例不合理，導(dǎo)致了地方財政收入少，發(fā)展受到限制，這是眾所周知的情況。幾年前，筆者遇到重慶一位地級市的老稅收，他告訴筆者他所在城市每年的稅收有70%以上交給了上面幾級政府，一個城市一年干下來的收益，只有一小部分能夠留下來作為地方的發(fā)展資金，尚且不論這對地方是否公平，也盡管會有一些“返還”，但是這些錢肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用的，特別是在這個城市化速度期望較高的年代。所以，對于城市政府來說，缺錢是客觀的現(xiàn)實(shí)，這會迫使其想辦法籌集資金，通過土地獲取收益，成為了順理成章的想法。

　　而正好，土地制度為解決錢的問題提供了很好的條件。比如土地征收制度、土地收購儲備制度、土地的集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，都或多或少地為地方政府通過土地創(chuàng)造收益提供了實(shí)現(xiàn)的可能。其中，土地征收及收購儲備制度保證了取得土地的低成本，而集中供給和招拍掛又保證了土地高價出讓的實(shí)現(xiàn)，再加上政府規(guī)劃權(quán)力的掌控以及綜合的運(yùn)作能力，土地收益就能源源不斷地流進(jìn)地方政府的“腰包”。

　　應(yīng)該說，從土地上獲取財政收益，這是地方政府的權(quán)利，也是世界各國通行的做法。但是我國目前這樣的土地收益獲取方式是必須改變的。

　　首先是要看到，土地財政應(yīng)該是為公共服務(wù)的，而不是用來漫無邊際地搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這里一定要有一個邊界。再說，一個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和風(fēng)險都是不可預(yù)知的，如果拿土地收益去支持經(jīng)濟(jì)，有可能就是填充一個無底洞，需要賣多少地的錢才夠用呢？

　　其次，政府究竟怎樣從土地上獲得收益，是走直接收取地價款的老路，還是逐步改為稅收的方式？這也是一個需要選擇的問題。未來政府能夠直接出讓土地的數(shù)量就會越來越少，土地也并不是永遠(yuǎn)都能夠賣得出去，為了獲得持續(xù)和穩(wěn)定的土地收益，稅收的方式可能是將來不得不選擇的道路。

　　一個解決土地財政的長遠(yuǎn)之策是，如何縮小地方政府的財政規(guī)模，并幫助找到新的財政收入，或是準(zhǔn)許建立新的稅收渠道，或者是稅收上繳比例大幅度降低，從根本上解決地方政府財政收入的來源問題，也就是降低地方通過土地獲取收益的壓力。沒有了財政壓力，賣地求錢的沖動自然就會降低。

　　但是，即使取消現(xiàn)在的分灶吃飯財稅制度，即使城市政府有足夠的財政收入，通過賣地“創(chuàng)收”的做法仍然不可能緩解。多賣一點(diǎn)地，多增加一點(diǎn)收入，給財政收入錦上添花，城市政府們又何樂而不為？并不是像有些專家說的那樣，如果使稅收分配比例合理后，地方政府就不會賣地了。

　　因此，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)及收益分配制度方面的改革就成為了關(guān)鍵。在承認(rèn)土地應(yīng)該為地方所用，對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要的作用的同時，重要的問題是，如何解決城市政府對土地的壟斷和對土地的控制，包括對土地數(shù)量的控制，讓土地市場更加開放，土地使用權(quán)能夠自由買賣。

　　如果政府手上沒有了土地，想賣地也沒有的可賣，更不用說賣高價了。如果政府不能夠通過賣地掙錢，它就會盡量使用稅收的方式去找錢，這是一個很簡單的行為邏輯。關(guān)鍵問題就是，我們敢不敢于限制政府的權(quán)利，同時給予城市政府以土地征稅的權(quán)利。

　　具體說來，改革土地財政將會遇到以下一些難點(diǎn)：

　　一是如何改變以投資為主的城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，這是一個大的環(huán)境改變的問題。以投資為主的發(fā)展方式，必然要依靠土地吸引資金，這正是城市政府賣地的最大動力之一。改變這一狀況，涉及到整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不是某一個城市能夠單獨(dú)完成的，所以很難。一味地強(qiáng)調(diào)和追求發(fā)展速度、工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程，這完全是一種大躍進(jìn)式的需求，不依靠投資簡直是不可能的。但是，我們應(yīng)該反思一下，我們真的需要這么快嗎？我們真的有必要付出違背規(guī)律的代價嗎？自然增長的城市化進(jìn)程是不是對我們更好一些？

　　二是如何突破城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)。二元結(jié)構(gòu)的管理體制下，通過一些制度的設(shè)定，農(nóng)村集體土地和城市國有土地在流動、價格、收益分配等方面都有很大的差別，處在兩個不同的市場中。在此基礎(chǔ)上，通過一定的制度安排，土地巨大增值收益就能夠被政府合法的擁有和支配。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提了很多年，到目前為止仍然沒有多大改觀，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)并沒有真正被打破過，一些方面反而被強(qiáng)化。

　　三是如何對現(xiàn)有征地方式進(jìn)行改革。征地方式的改變實(shí)際上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。除了與獲得超額土地收益有關(guān)，還與改變現(xiàn)有制度會大大增加征地的難度有關(guān)。大多數(shù)地方政府都擔(dān)憂，征地制度改革后征地一定會變得更加困難，一些想做的事情也就沒有辦法開展了，所以對實(shí)質(zhì)性的改革持有反對意見。

　　四是如何破除政府對土地的壟斷。目前一系列的制度都是有利于政府對土地出讓市場的壟斷，這是政府獲取高額土地收益的前提，也是必須改變的現(xiàn)狀。但是現(xiàn)有的這些制度的根本在于體制問題，而且改革只能由政府去設(shè)計和操作。讓政府制定政策改變自己的行為，這本身就是一件很艱難的事情。

　　(作者系中國土地勘測規(guī)劃院研究員)