中國經濟報告封面圖

　　專題：樓市退燒

　　汪利娜

　　近年來房價上漲過快使得住房難成為民生問題關注的焦點。繼2010年4月遏制部分城市房價過快上漲的“國十條”出臺之后，2011年1月26日溫總理主持召開國務院常務會議，研究部署進一步做好房地產市場調控的“國八條”，調控政策出臺的頻率和力度前所未有，其政策的取向和效應更是倍受國內外的關注。

　　一、市場調控與住房保障兩手抓

　　與以往簡單穩定房價調控政策有所不同，此次“國八條”的政策取向是商品房市場調控與保障性住房建設兩手抓，且兩手都要硬，這是我國住房政策的一重大轉變，也是對住房保障的豐富其內涵再認識和落實的具體體現。許多人認為住房“雙軌制”就是保障歸保障，市場歸市場，兩者可以分道揚鑣。其實，保障性住房和商品住房雖服務的對象、供給方式不同，在住房市場或領域是各有其位，各有其功能，但也不是涇渭分明，互不關聯。保障性住房與商品住房兩者是對立統一、相互轉化或互為補充的。兩者表面上矛盾對立，分享資源與市場份額，但實則相輔相成。首先，兩者的目的是一致的，都是為了解決國民的“住有所居”的問題。其次，兩者是互為因果、互為補充的。住宅市場的商品房價格越高，居民可支付的商品住房越少，對政府直接供給的保障性住房的需求越大，政府的負擔越重；土地市場和住宅市場越規范，商品房價格越合理，可支付性越高，保障性住房的需求越小，政府負擔越輕。因此，中國在推進住房保障中，抑制高房價、低密度的別墅和一戶多套住房是中國現階段或城市化沒完結前的現實選擇。再次，兩者的對立表現為資源的分離與分配上。在土地有限和供給既定的情況下，高檔房、別墅開發建設越多，中低價位的商品住房和保障性住房可占用的土地相對減少，因此，保障性住房與商品兩者不可顧此失彼。

　　各國的住房政策理論和實踐表明：住房保障就是住房領域的社會保障，是政府為彌補市場“失靈”，通過運用經濟、行政和法律手段，為保障滿足全體國民的基本住房需求所做出的多種制度安排。為國民提供基本的住房保障是政府不可推卸的責任，其道理很簡單，一是因為住房是公民的基本權力，二是住房保障對經濟發展社會和諧有著不可低估的促進作用，三是政府擁有人民賦予的公共權力，掌控著大量的社會資源。但這并不意味著政府可以“大包大攬”，針對不同的收入群體，政府履行責任的方式應有所不同。針對高收入群體，其住房問題完全可以由市場解決，而無須政府參與；對于廣大中低收入群體來說，政府可以利用信貸、稅收優惠政策從供給或需求兩方面入手為滿足其住房需求提供支持，也可以通過直接參與保障性住房建設，提供特殊的保障和救助，即住房保障的政策目標為“高端有市場、中端有扶持、低端有救助”。需要指出的是政府住房保障責任應止于基本住房需求，改善性住房需求則主要靠市場。只有商品住房市場與保障性住房“雙軌”并行才能保障一個國家住房的生產與消費、社會與經濟發展的兩個輪子安全、高效運行。

　　二、政策效應的不確定性

　　進一步分析“國八條”具體調控措施，其大體可分為兩大部分：一是遏制投資投機性購房和房價上漲過快，如限購令、限外令、差別化利率、首付比率和5年以上全額征收營業稅等。二是加大保障性住房建設和供給。在問責制的高壓下，20多個城市先后出臺的落實“國八條”的實施細則，但其政策效應仍存在諸多不確定性。

　　1.保障性住房建設難點多多

　　2010年國家推出新建590萬套保障性住房計劃，竣工370萬套。2011年計劃興建1000萬套保障性住房的計劃，并計劃在未來五年興建3600萬套保障性住房。但從我們對部分城市的實地調研發現，保障性住房建設和實施中存在著諸多問題：1)土地供給不足。我國自1998年實施土地儲備和2002招拍掛制度以來，土地儲備已成為地方政府儲備“資源、資產、資本”以及地生財的重要手段。各城市土地儲備熱情之高、規模之大，卻沒有為保障性住房提留充足的土地，一邊是違法批地、囤地和閑置土地，另一邊為保障性住房建設提供多是破產企業用地和城市拆遷用地，土地用途、產權不清延遲了保障性住房開發建設。2)城市拆遷補償制度不健全，公益性拆遷與商業性拆遷不分，城市土地名義上的國家所有，但事實上是使用者、占有者所有，使用者漫天要價，無形中加大了城市棚戶區改造和舊城改造的難度。3)融資渠道不暢，長期低成本資金供給不足。目前保障性住房建設的資金來源主要有：中央地方政府財政資金、地方城投公司、土地出讓收入、住房公積金增值收益和商業銀行貸款。住房保障是政府的責任，但許多欠發達地區是吃飯財政，政府財力十分有限，且去年8萬億的地方投融資貸款最終都是地方政府債務。用住房公積金的增值收益建保障性住房面臨障礙：一是與現行法規“只能用于個人貸款”相違；二是公積金是私人住房儲蓄資金，其產生的增值收益是私人儲蓄所有的，其資金性質在法理上沒有清晰界定；且公積金管理中心個人能否掌控開發貸款的風險也令人置疑。而商業銀行為保障性住房提供的銀團貸款多集中在經濟發達的城市，且資金借短貸長的特點也制約了銀行大規模介入的可能。4)出售型保障性住房分配機制混亂。收入不透明使一些城市的經濟適用房、兩限房成了公務員“特權房”，而一次性買賣和五年后上市交易導致“尋租、創租”行為泛濫，加劇了收入分配不公，也浪費了公共資源，更弱化了政府住房保障能力。5)保障性住房主要面向城市中低收入人群，排斥進城市的農民工，阻礙了中國城市化的進程。6)各城市住房市場差異大，保障性住房需求千差萬別。在住房市場的基礎數據(存量房的套數、結構、使用年限等)不清的情況下，盲目的大建大拆會帶來社會資源的錯配。保障性住房建設實施中的上述問題，都在一定程度上增加了保障性住房建設不確定性，也表明住房保障任重而道遠，更需要長遠發展的大思路和有效的制度安排。

　　2.遏制投機和高房價難點多多

　　近年來房價的飆升有城鎮化、居民收入增長的合理因素，也有許多非市場、不合理的因素，這與2008年對房地產形勢的誤判、超發貨幣和過多刺激政策有關，也是多年土地制度改革滯后的結果，而房地產市場不過是多種制度缺失和利益博弈集中表現。“國八條”的實施的不確定性主要來自于以下幾個方面：

　　首當其沖是地方政府執行力度。中央與地方政府的利益矛盾是客觀存在的，但在工業化過程中并不沖突。因為中央政府是主導者，地方政府多依賴于中央的大項目、大筆投資；而城市化地方政府是主導者，負責大到城市規劃、發展戰略，小到經營城市的社區管理的細枝末節。在現行的投資拉動為主的經濟增長方式、GDP為重的政績觀、土地財政和分稅制不健全的體制下，房地產業對地方經濟至關重要。這突出表現為：1)房地產投資占比高。全國房地產投資占固定資產投資在20%左右，北京和上海一線城市這一比重分別在50%和30%左右，這在蘇州、杭州等富裕地區占比也占30%左右。2)土地出讓收入高。在我國土地制度從“向農民廉價征地——土地儲備——招拍掛”全程政府壟斷的格局下，地方政府是土地市場最大的“做市商”，通過掌控土地供給規模、用途、結構、節奏、時機，營造市場氛圍，人為制造土地短缺，推高地價。2010年全國土地出讓成交價款達到2.7萬億元，土地出讓收入成為地方政府最重要的收入來源。可以說，沒有政府利益偏好，不可能出現“地王”過剩與保障房無地的尷尬，囤地、土地閑置等違規行為也不可能如此猖獗。3)房地產相關稅收高。除土地收入外，相關稅費也是一筆收入，其中房地產企業所得稅和房地產營業稅占地方稅收比重較大，這些都依賴于房地產市場的“火爆”。制度的缺陷導致地方政府對房地產的過度依賴是中央政府始料不及的，也是短期內無法改變的。

　　其次阻力來自房地產企業。過去十來年，在政策扶持和重金追捧下，中國的房地產市場呈現出了房價只漲不跌、企業個個盈利的局面，房地產業的暴利也吸引更多的社會資本進入，這種吸虹現象減少了實體經濟生產性資本的供給，對中國產業結構調整、升級和創新均產生不可低估的負效應。一國的財富積極意義在于生產和創造，而囤地炒地只能產生虛假的繁榮，且會提升企業和國民的生產與消費的成本。面對限購、限外和貨幣流動性趨緊的調控，房地產企業因其實力和競爭力的差異，其經營策略會出現分化：大而強的房企會借市場調整之機，拿地拓展市場份額，或拖延建設工期和銷售期，等待市場回暖；小而弱的房企迫于資金可得性和融資成本上升可以通過股權轉讓或參與政府的保障房建設以度過嚴冬。此外，當土地將地方政府與房企捆綁在一起時，房企可以通過各種方式左右政府決策，甚至是改變決策，這都會影響“國八條”的政策效果。

　　另外，投資投機者會規避風險，尋找市場管理的漏洞。如，通過補交社保基金或開具虛假就業證明，讓限購限外令失靈等等。特別是目前許多城市的住房交易產權登記和信息網絡并不健全，城市的公安、民政、社保和房地產信息體系沒有協調一致的行動，都會使得限購令形同虛設。

　　銀行可以說是房價上漲的受益者，最不愿意看到房價下跌，這將危及銀行的貸款質量。但加息、上調存款準備金率趨緊的調控政策迫使銀行謹慎放貸的同時，也提升了銀行自主定價議價的能力，不少銀行采取“以價補量”，提高首付比率，取消房貸利率優惠的政策，不僅上浮新增的貸款利率，到期的存量貸款在展期，或用于新貸款的發放時，利率也會水漲船高，以彌補增量下降對盈利的影響。銀行“嫌貧愛富”偏好可能會增加剛需族的購房負擔。

　　在多種利益的博弈中，原本就暫時的“限購、限外令”到底能走多遠充滿不確定性。

　　三、治理高房價需要長遠的制度建設

　　面對高啟的房價，我們需要短期的調控政策，更需要長遠的制度建設，具體政策建議包括：

　　1.從產權、交易、管理多個環節入手深化土地制度改革。土地資源、資產和資本三位一體的特殊性，使其成為房價上漲過快和保障性住房的土地供給不足的重要因素。以城市化、城鄉統籌的大思路，構建城鄉土地市場，允許農村集體建設用地土地以有償出讓、作價出資(入股)、租賃、聯營、抵押等方式出讓，改變現行“一口進一口出”行政壟斷造成人為的土地短缺、腐敗和價格扭曲。應按土地用途，構建多種土地交易市場，將商品住宅用地市場與非居住類商業用地市場(寫字樓、商廈、文化娛樂等)、工業用地和公益性用地市場區別開來，以保障各類土地的供給規模、價格和買方賣方供求信息公開透明度，避免信息不對稱影響市場預期。在市場不健全的情況下，嚴格土地出讓收益的管理，讓國有土地為民謀福利，投向與民生相關的領域。以促進政府職能從“投資型”向“服務型”政府的轉化。

　　2.完善住房保障體系建設。面對城市化巨大的住房需求，我們需要構建符合中國國情的住房保障體系，中低收入的基本住房保障靠政府，改善性住房需求靠市場；保障性住房的供給應以公共租賃房為主，以避免分配不公引致收入差距的擴大；商品房供給以可支付住房為主，以吸引更多的人通過市場解決住房問題。保障性住房建設應在各地對住房存量、結構普查的基礎上制定長遠的發展規劃，不能只要數量不要質量、只建房子不建配套設施、只重前期開發建設而無視后期的管理服務，以避免“搞運動”式的大干快上的負面效應。

　　3.深化財稅體制改革，強化其住房保障功能。財政稅收是政府調節經濟、實現社會公平的重要手段。在政府財力不斷增強的情況下，政府應優化財政支出結構，提高住房保障等公共服務支出的比重；增加稅收的市場調節功能，對一次購房和二次購房者實施差別的營業稅；增強稅收的收入分配調節功能，積極推進對低密度高價住房、第二套住房開征房產稅，將政府公共投資產生的外部效應，即私人房產增值收回來。

　　4.引導民間資本進入租賃房領域。在住房市場結構調整中，政府除直接提供公共租賃房外，還應用運財政、金融、土地和稅收政策鼓勵和動員更多的社會資金進入與民生相關的領域，特別是要細化公共租賃房“誰投資、誰受益”的政策，如對從事公共租賃或普通租賃住房的房地產開發企業在土地的取得上、土地價格上給予一定優惠政策，或在企業提供20〜30年租賃房期滿后可以將現有的土地改建為普通住宅；在金融方面能否給予長期的低息信貸支持；政府財稅政策可否給予貼息和稅收減免，這樣政府可以較小的投入來撬動更多的民間資本介入，形成政府與企業的“雙贏”。

　　5.探索和開拓保障性住房建設的融資渠道和金融工具。以公共租賃住房為主的保障性住房供給，面臨的最大問題就是資金問題。僅僅依靠政府財政資金投入，或者其他單一方式(住房公積金、地方投融資公司和銀行保險)都是無法滿足其資金需求的。通過建立公共租房和公共不動產信托基金，一方面可強化對公共不動產的產業化管理，另一方面以租金穩定的收入現金流為基礎發行資產證券，在資本市場上融資，而保障各類資金投入的本息回流，是住房保障政治上不可行和商業可持續的關鍵。

　　6.樹立科學的發展觀，規范地方政府行為。各地方政府堅持人民服務的理念，切實做到權為民所用、利為民所謀，不斷創造經得起實踐、人民、歷史檢驗的業績。

　　(作者系中國社會科學院金融研究所研究員)