□ 記者 馮禹丁

　　● 今天的行政強制措施都要舉行聽證，人們對于自身權利的訴求，甚至我們能公開討論這些現象，反映出來的內在要求是一致的，即公眾對公共事務、國家事務當家做主的權利要求�；ヂ摼W放大和加速了我們對于政治權利的要求。老百姓現在不光關心自己的事情，也開始關心社會事務、國家事務

　　● 這幾年大家覺得真正能夠觸動既得利益格局的改革措施很少見，主觀的原因是因為缺乏改革的決策力和執行力，客觀的原因是由于改革越往深走，越要過大關。中國改革基本走的是由易向難的漸進式改革，越改到后面阻力越大，利益格局越難打破

　　● 西方的政府看上去并不小，但它是按照規則和法律做事的，是有限的，它的有效必須建立在有限和法治的基礎上，“有效”必須用“有限”和“法治”來加以制約

　　● 在實現法治政府的過程中，我們需要設計其實現的途徑。一定時期內通過政府權力的支撐去發育法治，可能是一種基本的軌跡。面臨這么嚴重的腐敗現象，還是有一種觀點認為應該把“雙規”取消，我不贊同這些觀點。這是把現實問題扔在一邊任由腐敗猖獗了

　　● 現在我們大量的腐敗都出在“一把手”不受限上，哪一天我們解決了這個問題，中國式的改革就真正成功了。比如我們說黨領導我們前進，中國沒有共產黨不行，這是實踐證明了的，但怎樣使黨也在憲法和法律范圍內活動，這是我們最大的挑戰，這個過程要比簡單的照搬西方國家的司法獨立模式要復雜困難得多

　　談起“法制”時，社會科學院法學研究所憲法行政法研究室主任周漢華博士主張用“法治”二字，因為兩詞雖一字之差，卻有著很重要的差別。在法學界，按偏旁部首“法治”被稱為“水治”，“法制”則是“刀制”，“法一定要平，而水是平的，刀則是工具，這是有價值含義在其中的”。

　　新生代的法學中堅周漢華早年師從著名法學家李步云教授，在行政法、政府管制、信息法三大領域具有學術權威地位。周性格豪爽，治學嚴謹而專注，出了名的刻苦，他的博士論文《現實主義法律運動與中國法制改革》被評為全國百篇優秀論文之一。

　　除潛心從事理論研究外，周漢華強調理論與實踐的結合，他曾做過兩年兼職律師以積累法律實務經驗，又先后參與、負責起草了《行政許可法》、《能源法》、《個人信息保護法》、《電子政務法》、《政府信息公開條例》等法律法規。在法治理念上，周漢華主張從國際角度看中國國情，避免“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，但同時必須對中國國情進行充分了解，在此基礎上探索適合中國實際的法律理論與制度。

　　《商務周刊》：去年是改革開放三十周年，今年是建國六十周年，顯然，中國的經濟和社會面貌發生了巨變，法治建設也取得了很大進步，但有很多現象值得我們思考。比如政府這邊在審議“行政強制”的聽證制度，那邊與人民生活息息相關的行政強制又總是“忽如一夜春風來”，比如“綠壩”事件、私家車限行、地鐵強制安檢等等，您作為一名行政法專家，如何看這些矛盾的現象？

　　周漢華：今天的行政強制措施都要舉行聽證，人們對于自身權利的訴求，甚至我們能公開討論這些現象，反映出來的內在要求是一致的，即公眾對公共事務、國家事務當家做主的權利要求。

　　回溯中國政治體制的發展，最近30年呈現出很明顯的層層遞進規律。從1978年大家都是舊體制下沒有多少個人利益自主權的“單位人”，到現在可以大致分為三段，第一個階段是黨和政府啟動了經濟體制改革，使人獲得了相對的解放，從原來傳統的依附于國營企業、單位的終身制雇員，通過增量改革的方式，出現更多的私營經濟、自主創業等現象。然后由外及里，由邊緣向中央，最后對全民和集體所有制企業進行了改革，使大家成為現代市場經濟下獨立的主體，基本上脫離了傳統“單位人”的人身依附關系，獲得了自己的經濟利益。第一階段的主題是松綁、放權和解放，所以當時的思想解放運動就緊密的反映了時代特點；第二個階段，人們開始追求個體的自由和權利，大致在1980年代之后出現了當時所謂“自由化”的傾向，其實是一種個人權利和個人自由的覺醒，人們從著裝、思維方式、表達方式上都有很大的變化，所以中國社會從1980年代中期便由經濟改革進入到一個追求個體自由與全面解放的階段，當然這個過程有一些波折；到了第三個階段，當人們生活實現了溫飽、小康甚至富裕，就業、置業、遷徙等個人自由權利得以實現之后，從1990年代中期到現在，我個人認為中國已經進入到一個新的階段，這個階段人們更多地追求當家做主的政治權利，包括對國家和社會事務的參與權、表達權、決策權、監督權，這種要求的出現是社會體制發展的內在規律使然，是與前兩個階段一脈相承的。

　　另一個背景是國際形勢浩浩蕩蕩。1990年代中期之后，中國進入網絡時代。網絡社會和傳統社會一個很重大的差別就在于，網絡社會是多中心的扁平結構，它會刺激人們表達和參與決策的欲望。從最近對于“綠壩事件”的討論，包括“躲貓貓”、“周老虎”、“寶馬撞人案”、“樓歪歪”等等事件傳播的基本載體和平臺都是互聯網，互聯網放大和加速了我們對于政治權利的要求。老百姓現在不光關心自己的事情，也開始關心社會事務、國家事務。我覺得這是一個非�？上驳囊彩潜厝坏内厔莺同F象，它要求我們的治理結構、政府管理方式要順應這個方向向前發展。

　　同時也要看到，我們的政府機關、官員，包括我們每一個參與者本身，對于互聯網所帶來的這場權利和民主意識的覺醒，其實是準備不足的，所以在實踐中出現了很多沖突、不協調，很多網絡上熱炒的事情最后處理得不理想，比如“綠壩”這種事情，出了政策最后很難執行。所以，我們目前正處于一個過渡的、躁動的、不確定的階段，我們的組織架構、行為方式和思想觀念對這場變革還知之不深、準備不足，造成現實生活中有很多爭議和困惑。

　　因此，我們處在建國60周年的時候，應該加快改革的步伐�，F在是時不我待，等待和逃避是沒有出路的，就像黨的十七大報告里說的，停滯和倒退是沒有出路的。

　　《商務周刊》：雖然時不我待，但這些年大家也都感覺到改革進入深水區之后，要過大關不容易，似乎進退維谷。您認為原因有哪些？

　　周漢華：的確這些年大家普遍感覺到中國的改革走到了一個十字路口，進也不是，退也不是。進，缺乏足夠的政治決斷和政治勇氣，這幾年大家覺得真正能夠觸動既得利益格局的改革措施很少見。主觀的原因是因為缺乏改革的決策力和執行力，客觀的原因是由于改革越往深走，越要過大關。中國改革基本走的是由易向難的漸進式改革，越改到后面阻力越大，利益格局越難打破，所以最難啃的骨頭都留到現在了，這是客觀規律。

　　另一方面，后退也不行。因為中國的經濟體制已經完成了從計劃經濟向市場經濟的轉軌，我們現在的生產要素95%都是市場在配置，現在要退回到計劃經濟體制，沒有人會同意，也沒有人有這個能力再去調控經濟。因為除了局部領域比如土地改革、金融改革相對滯后一些，生產要素都已經市場化了。就說勞動力市場，現在沒有一個大學生畢業的時候會讓學校給分配工作，不可能再回到那個時代了。從政治改革來說，過去30年中國已經從人治型政府向法治型政府邁出了重要步伐，到明年，中國特色社會主義的門類齊全的法律體系基本完成，還建立了一套司法制度，和一套對政府行政權力進行約束的體制和機制，包括行政訴訟制度和《行政強制法》，此外還有《行政處罰法》來約束行政機關的處罰行為，有《行政許可法》來規范行政許可行為，我們還要制定《行政收費法》，所以現在政府的行為基本上有法可依了。同時，老百姓的維權意識已經大大提高，逐步從傳統的“不好訴”，到現在法院已經被太多的訴訟案件壓得喘不過氣來。再從國際關系來說，以加入WTO為標志，中國已經與國際社會深入融合，經濟運行已經與國際密不可分，這點從這次金融危機就可以看得很清楚。

　　在這樣的情況下，誰還能退呢？

　　因此在建國60周年之際，一方面我們要為舉世矚目的成就感到自豪，另一方面，作為一名學者，我也有很強的憂慮和危機感。比如我們感覺到現在制約我們進一步發展的體制性、制度性問題，我們還沒有凝聚足夠的改革力量來加以解決，這和小平同志當年不斷推出各項改革攻堅的舉措，打破既得利益格局的魄力相比，應該說有比較大的差距。

　　《商務周刊》：改革攻堅階段的核心問題之一是政府權力邊界的問題，目前也出現了很多爭議，集中在比如“大政府”還是“小政府”模式，“國進民退”還是“國退民進”，秦暉教授提出中國存在“左手壓自由，右手壓福利”的“尺蠖效應”，您對這些問題怎么看？

　　周漢華：從當初海南建省的時候開始，大政府、小政府就爭論了很多年，其實這些都很難用模式來概括。政府權力和公民權利的關系是怎么回事，這一點我們要跳出中國來看才能看清楚。在中國，如果老百姓的權利多一點，政府就會覺得可能失控；如果政府權力大呢，老百姓的權利就受到壓制、限制或侵犯，似乎是一種“零和”關系而不是雙贏。但如果我們觀察西方國家的治理經驗就能發現，政府權力邊界和人民福利兩者之間的關系，其實可以是不沖突的。西方國家的公民權利比中國公民要大得多，而西方政府權力在某種程度上比中國政府也要大得多，有效得多，公民權利和政府權力都在增長。早在19世紀末 20世紀初，完成工業革命的西方出現了各種托拉斯、卡特爾之后，所謂自由放任的“小政府”時代就已經一去不復返了，特別是1929年經濟大蕭條，西方國家都進入到福利社會，政府變成了一種監管型政府。

　　判斷政府大小的最主要指標是政府支出在國民收入中的比例，現在西方國家普遍都在30%—40%以上，這和當年自由放任的政府相比，它的職能和作用毫無疑問都是大大擴張的。再從政府組成和政府權力邊界來看，美國政府建國時是13個部，現在美國聯邦一級的獨立管制機構就有六七十個，部門更是林立，吃政府皇糧的人口比例也不比中國少。

　　隨著社會的發展，我的一個基本判斷是，現在不會再重返古典自由資本主義時期的那種放任體制，政府必須要監管，必須要提供公共服務和公共福利。因為現在是信息社會和風險社會，政府必須發揮這些職能。尤其這次金融危機之后，各國都在反思金融市場的發展大大超出了政府監管能力范圍，監管的滯后導致了金融衍生產品不斷推出導致危機爆發。包括美國總統奧巴馬競選的口號中也提出要“重新管制”。在這種情況下，我想可以斷言西方社會對政府的基本要求將是“有效政府”，如果在風險社會里政府無效的話，就會產生金融危機、經濟崩潰，公民的權益將得不到保障。

　　但同時西方的政府又是“有限政府”、法治政府。西方的政府看上去并不小，但它是按照規則和法律做事的，是有限的，它的有效必須建立在有限和法治的基礎上，“有效”必須用“有限”和“法治”來加以制約，政府不能干涉市場主體的活動，必須遵守法律的規則。

　　與之相對應的另一方面，是西方公民權利的全面發展和全面實現。我們說西方形成了三代人權，第一代人權從工業革命和資產階級革命開始，工業社會里，生命權、財產權和自由是第一代人權；到了福利國家時期，西方出現了第二代人權——社會經濟權利，即獲得政府救助的權利。從19世紀中葉英國法學家邊沁(Jeremy Bentham)時期開始，《濟貧法》產生，政府職能開始擴張，開始承擔社會責任，這時候也是公民社會權利的第二次擴張；20世紀六七十年代西方開始出現了第三代人權，就是環境權、生存權。經濟高度發展之后，西方進入風險社會，人們對環境、生存權利和審美利益的要求高度擴張�，F在有的人又提出第四代人權，即進入信息社會之后，人們要求的知情權、表達權。

　　不管怎么說，西方國家的基本發展規律是公民權利的邊界、公民權利的實現程度和范圍在不斷擴張。今天世界各地都在搞選舉，而1980年代到處都在搞政變，這就是公民權利邊界的擴張。當初美國的開國元老們如果看到今天的美國政府，肯定會非常驚訝，因為當時的美國憲法只賦予政府國防、外交和收稅的職能，現在搞的三權合一的監管機構都是違反憲法的，而且怎么會有那么多人成為政府公務員，怎么會有那么多部門和監管機構？但同時他們也會驚訝于公民權利的擴張，連黑人都可以當上總統。

　　所以在一個治理結構比較良好的社會形態下，其實政府權力和公民權利之間的關系并不是非此即彼的零和博弈關系，而是一種雙贏關系。但如果體制格局沒理順，那就是“尺蠖效應”，一說大政府，公民的權利就得到限制，一說小政府，政府的力量就沒有了。這種零和博弈局面的出現其實是不正常的，反映了我們體制深層的問題。

　　《商務周刊》：您談到“有效”必須用“有限”和“法治”來加以制約，但現階段可能我們覺得很多時候運動式的“嚴打”反而更有效，比如重慶最近的反腐打黑風暴。

　　周漢華：我想從人類社會發展趨勢來看，核心還是要建立法治。我們可能有一些過渡時期的措施，比如我們說更有用的是“雙規”、“嚴打”、集中整治，發揮黨的紀檢監察部門更大的作用，我覺得這都是過渡時期的手段。這個問題很復雜，我想核心的突破口，或者說牛鼻子，還是在建立法治。法治的基本要義是什么，就是沒有任何人的權力能夠超越于法律之上，法治的精神就在于所有的權力都是受到限制的。

　　政治學的格言說，絕對的權力導致絕對的腐敗，如果我們僅靠行政的力量和臨時措施，那么誰來監督行使這種權力的人？他如果做錯了怎么辦？所以最終真正要解決問題，還是要建立法治政府，所有的權力都要受到約束。只有這樣，前面說的雙贏局面才會實現，政府權力才會有效實施，公民權利也得到充分保護和實現。

　　在實現法治政府的過程中，我們需要設計其實現的途徑，這可能是個復雜的問題。因為中國的法治實現途徑和西方不一樣，西方是自下而上的自發模式，通過公眾來推動法治的實現，甚至通過革命和流血來實現。而中國也進行了很多次革命，最后發現形成了一個所謂“超穩定循環”，證明革命建立不起來法治社會。所以最近30年我們采取了另外一種方式，就是自上而下的漸進改良的方式來推動法治建立，這條路徑可能是非常特殊的。

　　在這個過程中，我認為一定時期內通過政府權力的支撐去發育法治，可能是一種基本的軌跡。面臨這么嚴重的腐敗現象，還是有一種觀點認為應該把“雙規”取消，我不贊同這些觀點。這是把現實問題扔在一邊任由腐敗猖獗了。我覺得應該有一個最高權力，但是怎樣使這個最高權力最終也受到法律的約束，這是我們最大的挑戰�，F在我們大量的腐敗都出在“一把手”不受限上，這是不符合法治基本原則的。哪一天我們解決了這個問題，中國式的改革就真正成功了。比如我們說黨領導我們前進，但哪一天黨也必須在憲法和法律范圍內活動，這是我們最大的挑戰。中國沒有共產黨不行，這是實踐證明了的，但怎樣使黨也在憲法和法律范圍內活動，這是黨在1980年代修改黨章時就提出來的課題，這個過程要比簡單的照搬西方國家的司法獨立模式要復雜困難得多。

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