南海問(wèn)題的核心在于如何分配利益，而南海糾紛的癥結(jié)，則在于依據(jù)什么原則來(lái)開(kāi)發(fā)與利用資源，尤其是油氣資源。各國(guó)為此而武力攤牌的可能性很小，走向共同開(kāi)發(fā)是將雙方共同利益最大化的有效辦法

　　□文 薛力

　　根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，所有締約國(guó)必須在2009年5月13日之前把自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界案提交給聯(lián)合國(guó)劃界委員會(huì)。這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)也直接導(dǎo)致最近南海風(fēng)云再起，先是菲律賓通過(guò)了兼并一些島嶼的“領(lǐng)海基線法”，接著馬來(lái)西亞總理登島“宣示主權(quán)”。作為一種有節(jié)制的回應(yīng)，中國(guó)派出了由退役軍艦改裝的最大漁政船，對(duì)西沙海域進(jìn)行了巡航。可問(wèn)題并沒(méi)有解決。那么，南海問(wèn)題的出路何在？我們認(rèn)為，在擱置主權(quán)爭(zhēng)議的前提下，成立“南沙能源開(kāi)發(fā)組織”或許是一條可行的出路。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這將有助于實(shí)現(xiàn)“六國(guó)七方”整體利益的最大化。

　　南海糾紛的現(xiàn)狀

　　南海海域面積約350萬(wàn)平方公里，其中中國(guó)地圖上用斷續(xù)線(“九段線”)標(biāo)出的水域約為200萬(wàn)平方公里，南至曾母暗沙，北至北衛(wèi)灘，東至黃巖島，西至萬(wàn)安灘。南海水域共有258個(gè)已經(jīng)命名的島嶼，其中島嶼35個(gè)，沙洲13個(gè)，暗礁113個(gè)，暗沙60個(gè)，暗灘31個(gè)，還有6個(gè)以“石”或者“巖”命名。這些島嶼分屬四個(gè)群島：東沙群島、西沙群島、中沙群島與南沙群島。東沙群島包括東山島、南衛(wèi)礁、北衛(wèi)礁；西沙群島有34個(gè)島、礁與多個(gè)沙、灘，其中面積1.85平方公里的永興島為南海第一大島；中沙群島30多個(gè)島、礁、暗沙、暗灘與暗礁中，唯一露出水面的島嶼是黃巖島；南沙群島包括230多個(gè)島、礁、沙、灘，其中面積0.48平方公里的太平島最大，中業(yè)島第二。

　　對(duì)南海(主要是南沙海域)島嶼提出領(lǐng)土要求的國(guó)家有越南、馬來(lái)西亞、文萊、菲律賓、中國(guó)五國(guó)，加上中國(guó)臺(tái)灣，構(gòu)成“五國(guó)六方”。印尼主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)部分進(jìn)入中國(guó)的斷續(xù)線，未來(lái)確定各國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)，印尼肯定要參加，因此，也可以說(shuō)南海問(wèn)題事關(guān)“六國(guó)七方”。各方的主張與能源開(kāi)發(fā)情況大致如下。

　　中國(guó)大陸：對(duì)南海斷續(xù)線內(nèi)島嶼與領(lǐng)水的主權(quán)要求是基于幾個(gè)方面：漢代以來(lái)持續(xù)管理南海的記錄、大陸架原則與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)原則。控制西沙群島，三沙市治所設(shè)于永興島。控制南沙群島11個(gè)島嶼，其中7個(gè)派人駐守。能源開(kāi)發(fā)限于珠江口與海南島附近海域，南沙海域進(jìn)行過(guò)初步的地球物理勘探，但沒(méi)有鉆探。1992年批準(zhǔn)給美國(guó)克里斯頓能源公司的萬(wàn)安北-21區(qū)塊沒(méi)有進(jìn)行實(shí)際勘探。

　　中國(guó)臺(tái)灣：主張權(quán)利的水域與大陸相似。控制東沙群島。1946年起派兵駐守太平島(南沙海域最大島嶼)。沒(méi)有在南沙海域進(jìn)行能源開(kāi)發(fā)。臺(tái)灣的中油公司(CPC)可能與大陸的中海油(CNOOC)聯(lián)合勘探東沙一帶的海域。

　　文萊：曾經(jīng)派兵登上南通礁，但在馬來(lái)西亞控制這個(gè)島礁后沒(méi)有再正式提出主權(quán)要求；2000年起提出享有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。其開(kāi)發(fā)的10個(gè)油氣田中有8個(gè)在海上，且大部分在斷續(xù)線內(nèi)。招標(biāo)開(kāi)采的部分區(qū)塊與馬來(lái)西亞有爭(zhēng)議，兩國(guó)可能聯(lián)合開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議區(qū)塊。

　　印尼：沒(méi)有對(duì)南沙群島中的島嶼提出領(lǐng)土主張，但主張按照大陸架原則確定邊界并享受專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分在中國(guó)的斷續(xù)線內(nèi)。納土納群島一帶天然氣儲(chǔ)量豐富，其東北部225公里處的D-Alpha氣田所在的東納土納盆地部分伸入中國(guó)斷續(xù)線。

　　馬來(lái)西亞：主張依據(jù)大陸架原則確定邊界線并享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。占領(lǐng)島嶼6個(gè)，并至少對(duì)其中一個(gè)進(jìn)行加高處理。在一個(gè)島上建有三星級(jí)旅館。馬來(lái)西亞的油氣產(chǎn)量遠(yuǎn)高于越南、菲律賓與文萊，而沙撈越與沙巴是其這些年的開(kāi)采重點(diǎn)。南海油氣產(chǎn)量占其總產(chǎn)量的70%。

　　菲律賓：主張依據(jù)大陸架原則確定邊界并享受專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。控制黃巖島與南沙海域的9個(gè)島礁并試圖劃為領(lǐng)海基線。在中業(yè)島設(shè)有南沙群島指揮中心。位于南沙海域的馬蘭帕亞油氣田與卡馬戈氣田是菲律賓最大的氣田。

　　越南：主張按照大陸架原則劃分邊界并享受專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。對(duì)西沙群島有主權(quán)要求。控制南沙海域28個(gè)島嶼，并在南威島設(shè)立南海海上油氣作業(yè)據(jù)點(diǎn)和越南海軍的南沙指揮部。在景宏島設(shè)有南沙第二指揮部。修建有南威島機(jī)場(chǎng)與長(zhǎng)沙島機(jī)場(chǎng)。九大油田都在海上，其中大熊油田靠近斷續(xù)線，位于萬(wàn)安灘的青龍油田在中國(guó)斷續(xù)線內(nèi)(越南則稱在大陸架內(nèi)并稱萬(wàn)安灘為“四政灘”)。

　　油氣開(kāi)發(fā)與南海問(wèn)題的癥結(jié)

　　由于還沒(méi)有進(jìn)行全面的資源勘探(尤其是鉆探與三維地震勘探)，對(duì)于南海海底能源資源的估計(jì)數(shù)據(jù)出入比較大。總體上看，中國(guó)學(xué)者的估計(jì)數(shù)比較高，其他國(guó)家估計(jì)數(shù)比較低，并且認(rèn)為主要是天然氣。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局估計(jì)，南海油氣資源中天然氣占60%—70%，石油儲(chǔ)量為38億噸。而海南南海研究中心主任吳士存等中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，南沙海域至少有石油268億噸，天然氣41萬(wàn)億立方米，“占整個(gè)南海油氣資源的一半以上”。而南沙海域斷續(xù)線以內(nèi)“石油儲(chǔ)量約有235億噸，天然氣10萬(wàn)億立方米”。

　　全球只有很少幾個(gè)公司掌握水深300米以上的深海勘探與開(kāi)采技術(shù)，2004年以前獨(dú)享海上勘探對(duì)外合作權(quán)的中海油并不掌握這項(xiàng)技術(shù)。面對(duì)成本高、產(chǎn)量不確定、涉及領(lǐng)土糾紛等因素，在紐約上市的中海油自然對(duì)南海深水區(qū)的油氣勘探與開(kāi)發(fā)持謹(jǐn)慎態(tài)度。但其他國(guó)家已經(jīng)從許多國(guó)家招來(lái)200多家公司鉆探了1000多口井，年產(chǎn)量達(dá)到5000萬(wàn)噸，相比之下，大慶油田的年產(chǎn)量現(xiàn)在才4000萬(wàn)噸左右。2005年南沙海域石油產(chǎn)量從高到低的順序是：馬來(lái)西亞、越南、菲律賓、文萊；天然氣方面則為：馬來(lái)西亞、文萊、越南、菲律賓。根據(jù)2004年的數(shù)據(jù)，馬來(lái)西亞占了南海油氣產(chǎn)量的一半。

　　南海問(wèn)題的核心在于如何分配利益。利益從大的方面可以分為政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、軍事(安全)利益、文化利益等，其中經(jīng)濟(jì)利益是基礎(chǔ)，也是導(dǎo)致目前糾紛的主要原因。在經(jīng)濟(jì)利益中，漁業(yè)、通行權(quán)等領(lǐng)域的排他性不強(qiáng)，比較好協(xié)調(diào)，最主要的是海底礦產(chǎn)資源，尤其是石油與天然氣資源。各國(guó)對(duì)南海島嶼的主張，其著眼點(diǎn)主要還是海底資源，其次才是旅游資源、漁業(yè)資源等。因此在海底資源被發(fā)現(xiàn)之前，東南亞國(guó)家對(duì)南沙諸島很少有領(lǐng)土主張。

　　而南海糾紛的癥結(jié)，則在于依據(jù)什么原則來(lái)開(kāi)發(fā)與利用這些資源，尤其是油氣資源。那些島嶼本身的價(jià)值并不大，關(guān)鍵在于與這些島嶼相關(guān)聯(lián)的資源。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，擁有島嶼就可以擁有一定海域的資源，島嶼甚至成為主張邊界與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的依據(jù)。可見(jiàn)，如果在南海資源的開(kāi)發(fā)利用上達(dá)成了共識(shí)，也就化解了南海糾紛的一個(gè)主要方面。

　　根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，所有締約國(guó)必須在2009年5月13日之前把自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界案提交給聯(lián)合國(guó)劃界委員會(huì)。委員會(huì)將處理締約國(guó)之間的領(lǐng)土爭(zhēng)端。菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)最近的一些行動(dòng)就與此有關(guān)，意在增加未來(lái)討價(jià)還價(jià)的“價(jià)碼”。

　　南沙能源開(kāi)發(fā)組織的可行性

　　歷史地看，帝國(guó)、城邦的邊界通常是可調(diào)整或者不清晰的。在民族國(guó)家體系內(nèi)，邊界成為主權(quán)的一個(gè)試金石，而主權(quán)是排他的。問(wèn)題在于，確定邊界的原則并不統(tǒng)一，各自都可以找到理由或者依據(jù)，邊界問(wèn)題因而成為國(guó)家爭(zhēng)端的一個(gè)主要表現(xiàn)形式。

　　由此可知，邊界問(wèn)題彰顯了民族國(guó)家體系的局限性。在主權(quán)原則的指導(dǎo)下，只有兩條途徑：非和平途徑與和平途徑。非和平方法是指通過(guò)武力解決，這在二戰(zhàn)前具有普遍的正當(dāng)性，但現(xiàn)在已經(jīng)基本不可行。和平的解決方法有兩種：當(dāng)事方的直接談判，第三方(包括國(guó)際組織)的協(xié)調(diào)與裁決。

　　就南海問(wèn)題而言，非和平途徑顯然不太能走通。《南海各方行為宣言》雖然只是政治文件，但各方都無(wú)意違背“以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議”的宣言精神，南海問(wèn)題僅僅是中國(guó)與東盟關(guān)系中的一個(gè)方面，雙方不大可能為此而用武力攤牌。采用和平方式，可以有三種選擇：國(guó)際法院裁決，聯(lián)合國(guó)劃界委員會(huì)裁定，各方直接協(xié)商達(dá)成一致。法院裁決需要各方同意，中國(guó)曾在給聯(lián)合國(guó)的聲明中明確表示，在海洋與領(lǐng)土爭(zhēng)端中不接受國(guó)際司法與仲裁的管轄。聯(lián)合國(guó)劃界委員會(huì)主要是起協(xié)調(diào)人的作用，很難強(qiáng)行給出裁定，因此，最可行的辦法還是各方協(xié)商解決。

　　南沙爭(zhēng)端是南海問(wèn)題的重心。若南沙問(wèn)題解決了，南海其他部分的爭(zhēng)端也不難解決。而這一地區(qū)目前這種單獨(dú)行動(dòng)開(kāi)發(fā)能源的方式繼續(xù)下去，很可能會(huì)導(dǎo)致更多的沖突，危及地區(qū)的穩(wěn)定，把發(fā)展勢(shì)頭良好的中國(guó)—東盟關(guān)系拉向后退。那種認(rèn)為可以在“開(kāi)發(fā)大陸架資源”名義下不受限制地繼續(xù)開(kāi)采油氣資源的想法是危險(xiǎn)的。畢竟，中國(guó)在法理上占有優(yōu)勢(shì)，對(duì)于此前在斷續(xù)線內(nèi)的開(kāi)采行為，沒(méi)有做出針?shù)h相對(duì)的反應(yīng)，主要是出于大局的考慮克制自己，而不是沒(méi)有能力組織區(qū)塊招標(biāo)。中國(guó)理解有關(guān)國(guó)家開(kāi)發(fā)能源的必要性，但不意味著南海尤其是南沙海域的資源可以永遠(yuǎn)任人開(kāi)采。一旦中國(guó)真的下決心開(kāi)采南海油田，又有誰(shuí)能攔得住呢？而對(duì)東南亞5國(guó)而言，在存在爭(zhēng)端的情況下，也很難放開(kāi)手腳全力開(kāi)發(fā)那一區(qū)域的油氣資源。

　　國(guó)家利益按照重要程度可以分為核心利益、重要利益、一般利益與次要利益。安全與政治利益目前不是各方關(guān)注的焦點(diǎn)，目前爭(zhēng)端的重心是經(jīng)濟(jì)利益，尤其是能源利益。很清楚的一點(diǎn)是，能源利益對(duì)中國(guó)與東盟有關(guān)國(guó)家來(lái)說(shuō)，都不屬于核心利益。所以，雙方雖然爭(zhēng)吵不斷，但為此而攤牌的可能性很小，走向共同開(kāi)發(fā)是將雙方共同利益最大化的有效辦法。

　　但是，與中沙、東沙、西沙三個(gè)海域只涉及2—3方不同，南沙海域涉及六國(guó)七方，加上東盟1994年公開(kāi)宣布，在南海問(wèn)題上“今后對(duì)外將以集體名義而不以雙邊名義接受談判”，因此，中國(guó)在這一問(wèn)題上只能謀求多邊框架下的解決方案，即由七方共同組建“南沙能源開(kāi)發(fā)組織”(Nansha Energy Development Organization, 簡(jiǎn)稱NEDO)，在對(duì)南沙海域進(jìn)行深入的油氣資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，劃定一些目前尚未開(kāi)發(fā)的區(qū)域?yàn)椤昂献鏖_(kāi)發(fā)區(qū)”試行運(yùn)作。在具體的操作過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)、增進(jìn)互信、分享收益。然后逐步擴(kuò)大合作的區(qū)域。同時(shí)，對(duì)于那些已經(jīng)在生產(chǎn)的油氣田，NEDO各方或可本著“朝前看”的原則，由開(kāi)發(fā)方象征性出讓一點(diǎn)股份，從而達(dá)成某種諒解。

　　至于東盟方面是否愿意與中國(guó)進(jìn)行這樣的合作，我的基本判斷是：中國(guó)政府有足夠的空間去促使東盟同意進(jìn)行這種合作。以前之所以出現(xiàn)“合作開(kāi)發(fā)”變成“別人開(kāi)發(fā)”，“擱置爭(zhēng)議”變成“遙遙無(wú)期”，除了中國(guó)政府考慮大局保持克制之外，時(shí)機(jī)沒(méi)有成熟也是一個(gè)原因。隨著聯(lián)合國(guó)劃界委員會(huì)的涉入、馬來(lái)西亞與越南提交聯(lián)合提案等事情的出現(xiàn)，繼續(xù)拖延已經(jīng)不是好的選擇。除了強(qiáng)化南海的管理外，中國(guó)還應(yīng)該嘗試更進(jìn)一步的解決方案。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這也有利于其他各方。

　　“東亞整合以應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)”已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)成員的共識(shí)，處理南海問(wèn)題，也應(yīng)該本著“有利于區(qū)域整體利益最大化，有利于東亞整合”的原則。堅(jiān)守這一信念，NEDO顯然可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，進(jìn)而把南沙海域的油氣資源從“糾紛的源泉”變成東亞整合的助推劑。          

　　薛力，是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研

　　究所國(guó)際戰(zhàn)略研究室副主任，國(guó)際戰(zhàn)略與外

　　交對(duì)策研究中心秘書長(zhǎng)

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