潘岳

　　今年，“環境”已是無可爭議的關鍵詞。

　　有人說，環境污染是任何一個致力于現代化的國家所必須付出的代價；也有人說，環境保護是一個后現代的命題，即富裕國度富裕民眾 “吃飽了”以后提出的更高需求。我本來也同意。但嚴酷的現實告訴我們，如果學西方那種“吃法”，中國還沒“吃飽”就要提前為生態環境付賬。因為中國的人均資源少、環境容量小，走不成西方發達國家先污染后治理的傳統工業化發展的路子；因為那些發達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規則，使中國的污染成本不能像他們當初那樣轉移出去，只能自己硬扛；因為中國走的是社會主義而非資本主義道路，更非帝國主義，不能搞生態殖民主義道路。我們不僅要對自己的人民，也要對世界人民負責。我們只能在人均3000美元時提前解決環境問題。況且，解決環境問題也為中國各項變革提供了試驗田。因為環境問題涉及政治、經濟、社會、文化方方面面，幾乎囊括了這個時代中所遇到的絕大部分信息，是一個大轉型社會的縮影。

　　什么是環境經濟政策

　　一個大國發展需要有個魂，科學發展觀就是魂；有了魂就需要有個方向，這就是可持續發展戰略；有了方向就需要有行動機制去完成，這就是以科學發展觀為指導對現行體制進行的變革；為完成這一變革，就需要一套新政策。

　　環保總局四年來搞了四次環評執法，靠的全是行政手段。這些手段是現有法規制度框架內的最大創新，雖然在短時間內立竿見影，但長期效果卻十分有限。

　　30年來中國的改革歷程，從某種角度看是一個從中央向地方 “放權讓責”的利益調整過程。通過向地方分權進而促進地方政府間競爭的改革模式，被認為是造就

中國經濟繁榮的重要因素之一。在目前傳統財稅制度下，地方政府的稅收主要靠GDP，短期行為的決策導向必然決定他們力爭“任期內效益最大化”。他們有兩種選擇，要么自主創新“開源節流”，要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費時少、見效快。其結局必然是以犧牲環境為代價。

　　面對嚴峻的環境形勢，除了環境指標的考核問責制度未到位外，從經濟上講，還缺乏一套激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。溫家寶總理指出解決環境問題必須實現“歷史性轉變”，即“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。“必要的行政辦法”指的便是“區域限批”這類手段，而經濟手段則指的是全新的環境經濟政策體系。

　　什么是環境經濟政策？是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。它以內化環境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

　　根據控制對象的不同，環境經濟政策包括：控制污染的經濟政策，如排污收費；用于環境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態環境的政策，如生態補償和區域公平。根據政策類型分，環境經濟政策又包括：市場創建手段，如排污交易；環境稅費政策，如環境稅、排污收費、使用者付費；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環保技術開發和使用給予財政補貼；當然還有以生態補償為目的的財政轉移支付手段等等。

　　由于我國至今仍是典型的城鄉二元結構 (世界上還沒哪個發達國家是拖著如此巨大的農村人口進入現代化的)，由于農村愈加嚴重的環境問題至今仍被輕視，制定環境經濟政策時還應據此國情分別研究。

　　環境經濟政策體系之所以重要，是因為它是國際社會迄今為止解決環境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。在社會主義市場經濟體制下，作為宏觀經濟政策的重要組成部分，環境經濟政策對中央科學發展觀的具體實施至關重要。

　　環境經濟政策在國外的實踐

　　從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。早在上世紀70年代初，發達國家就積極應用環境經濟政策來實現經濟與環境的均衡發展，取得了成功。1972年經合組織(OECD)首次提出了“污染者付費原則”，在以后的二十多年中，西方發達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環境考慮的一系列改革。

　　目前，世界各國總結出來的環境經濟政策主要基于兩類理論。第一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”。認為環境問題說到底還是市場產權界定不清，因此要明晰產權，包括所有權、使用權和開發權。應建立環境產權市場，例如可交易的許可證制度與排放配額等。第二類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”。認為通過征收稅費的辦法就可以把環境代價轉化為企業的內部成本，迫使企業治理污染。其中有稅收制度，包括污染稅、產品稅、進出口稅、稅率差、資源稅、免稅；收費制度，包括排污費、使用者費、資源環境補償費。還因此衍生出其他一些手段，如罰款手段，包括違法罰款、違約罰款；如金融手段，包括差別利率、軟貸款、環境基金；如財政手段，包括財政撥款、轉移支付；如資金賠償手段，包括法律責任賠償、資源環境損害責任賠償、環境責任保險；如證券與押金制度，包括環境行為證券、押金、股票。看上去“招”不少，實則國際上真正成功的只有環境稅收、環境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易。

　　在環境稅收方面，北歐國家走在最前面。丹麥是歐盟第一個真正進行生態稅收改革的國家。自1993年以來丹麥環境稅制形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、廢水、二氧化碳和尼龍袋等16種帶有環境目的的稅收。荷蘭的環境稅收制度種類更多，是世界上最早開征垃圾稅的國家。在荷蘭，環境稅收還專門用于籌集環保資金，其收入現已占該國稅收收入的14%。美國目前已形成了一套相對完善的環境稅制體系，聯邦和州兩級政府都開征了不同類別的環境稅，稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。綜合來看，各國的環境經濟政策具有幾個共性：

　　其一，普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規則來影響污染者的經濟利益，調動污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔改善環境的責任。

　　其二，根據“污染者付費”原則，利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業將污染成本內部化，從而達到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。

　　其三，政府部門間在環境問題上的政策協調越來越緊密，都傾向一種混合的管理制度。隨著環境政策納入到能源、交通、工業、農業部門的政策中，環境政策與部門宏觀發展政策一體化的趨勢越來越明顯，客觀上把經濟手段與行政監管更有效地結合起來。

　　其四，逐步從“秋后算賬”向“全程監控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段，如產品收費、注冊管理費、清潔技術開發的補貼和押金制度等能夠發揮更大的作用。

　　中國嚴峻的環境形勢使我們比發達國家更迫切需要出臺環境經濟政策。況且，發達國家現有的環境經濟政策的成功經驗已擺在那里。而我國目前環境經濟手段很少，更沒有形成一個完整獨立的政策體系。原因之一是沒算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發展下去，也就是不實行環境經濟新政策，我們重化工業的發展空間還有多大，還將付出多少環境資源代價？第二筆是實行了環境經濟新政策后，我們的GDP增長速度要下降多少？政策實施和增長模式轉型成本到底有多大？中國經濟社會發展能否承受得起？算不清這兩筆賬，決策起來就少了些科學依據。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環境惡化的形勢即便不用數字，只憑眼睛也能看到。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環境經濟政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結，聯合各方力量，全面推動建立有中國特色的環境經濟政策體系框架。

　　先建立哪些環境經濟政策

　　1、綠色稅收

　　環境稅(綠色稅)已被西方廣泛采用。如果寬泛的理解，環境稅包括專項環境稅、與環境相關的資源能源稅和稅收優惠，以及消除不利于環保的補貼政策和收費政策。嚴格來講，環境稅主要是指對開發、保護、使用環境資源的單位和個人，按其對環境資源的開發利用、污染、破壞和保護的程度進行征收或減免。

　　通常做法仍是“激勵”與“懲罰”兩類。一方面對于環境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環境稅。

　　我們如果引進環境稅，就可以實現稅收增加、環境保護、社會公平的“三贏”目標。實行環境稅，環境經濟政策等于成功了三分之一。但鑒于環境稅收涉及面大，認識不一，還需一步步來。

　　第一步，清除那些不利于環保的相關補貼和稅收優惠政策。比如，按照國務院關于限制“兩高一資”(高能耗、高污染、資源性)產品出口的原則，取消或降低這類產品的出口退稅(率)。環保總局最近剛向財政部門提供了第一批“兩高一資”化工產品的黑名單。

　　第二步，研究融入型環境稅改革方案。比如，我們應重點研究適合征收進出口關稅、降低或者取消高污染產品的出口退稅名錄，提出有利于環境保護的企業所得稅、消費稅和資源稅改革建議方案，并在條件成熟時，擇機出臺

燃油稅。

　　第三步，研究獨立型的環境稅方案。環保總局正在研究對生產重污染的產品征收環境污染稅的問題。既為了區域經濟結構調整與產業技術升級換代，也為了有效降低重污染產業和產品的比重，必須向重污染企業或產品征收環境污染稅。我們還要進一步研究開征污染排放稅與一般環境稅，條件成熟時還可設計不同的碳稅政策。

　　2、環境收費

　　研究新的，保留老的。對那些傳統的環境收費政策仍應繼續。國際經驗表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。

　　為此，我們要主動聯合有關部門，運用價格和收費手段推動節能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等等。

　　3、綠色資本市場

　　構建綠色資本市場可能是當前全國環保工作的一個突破口，是一個可以直接遏制“兩高”企業資金擴張沖動的行之有效的政策手段。通過直接或間接“斬斷”污染企業資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。

　　企業融資的途徑：一是間接融資，指企業通過商業銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業通過發行債券和股票進行融資。

　　對間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠性低利率；而對污染企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。簡單說，一方面，環保部門應積極為銀行部門提供相關項目的環境信息，如提供擬查處的環境違法企業與項目的名單。另一方面，人民銀行和銀監會應配合環保部門，引導各級金融機構按照環境經濟政策要求，對國家禁止、淘汰、限制、鼓勵等不同類型企業的授信區別對待。尤其要對沒有經過環評審批的項目不要提供新增信貸，避免出現新的呆壞賬。前不久，環保總局與銀監會、央行共同發布了 《關于落實環保政策法規防范信貸風險意見》，這應成為綠色信貸的基礎文件。

　　與間接融資渠道相比，我們在直接融資渠道上的“招”應更硬。企業發行股票、債券，都要通過證監部門這道關。我們要聯合證監會等部門，研究一套針對“兩高”企業的，包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監管制度。凡沒有嚴格執行環評和 “三同時”制度、環保設施不配套、不能穩定達標排放、環境事故多、環境影響風險大的企業，要在上市融資和上市后的再融資等環節進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環境友好型企業的上市融資應提供各種便利條件。

　　4、生態補償

　　生態補償政策是我最關注的領域之一。這項政策不僅是環境與經濟的需要，更是政治與戰略的需要。它是以改善或恢復生態功能為目的，以調整保護或破壞環境的相關利益者的利益分配關系為對象，具有經濟激勵作用的一種制度。

　　所有地區和所有人發展的權利都是平等的。假如某個區域的生態環境對整個區域或流域有重大影響，一旦被破壞將會損害其他地區的利益，毫無疑問，這個區域將被限制或禁止開發。但不能因此剝奪這個地區發展的權利，更不能讓它獨自承擔保護環境的代價。因此就需要相關各方對放棄發展機會的該區域予以經濟補償，如對核心生態區域給予保護性投入，實施機會性補償政策。同時，還要對受益地區推行使用者付費與破壞性賠償制度，誰使用誰買單，誰破壞誰賠償，誰也不能隨意無償享受環境資源，所有受益者都應共同分擔環境成本。目前，發達國家大都采用了生態補償政策，成效顯著。

　　在我國現行的幾類政策初具生態補償萌芽。第一類在政策設計上明確含有生態補償的性質，如生態公益林補償金政策和退耕還林還草工程、天然林保護工程、退牧還草工程、水土保持收費政策、“三江源”生態保護工程等。第二類可以作為建立生態補償機制的很好平臺，但未被充分利用好，如礦產資源補償費政策。第三類看似屬資源補償性的，實際上會產生生態補償效果，如耕地占用補償政策。第四類是政策設計上沒有生態補償性質，但實際上發揮了一定作用，今后將發揮最大作用的，是財政轉移支付政策、扶貧政策、西部大開發政策、生態建設工程政策。有專家認為，生態補償在經濟學上很難嚴格定義，通常只能被稱作環境財政轉移支付政策。

　　總體上看，我國現行補償政策具有明顯的部門色彩，沒有統一的政策框架和實施規劃。很多良好的政策設計，都莫名其妙地陷入分割體制中的部門利益“進一步協調”之中。今后生態補償政策的構建，應首先集中在水源地保護方面。選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、跨流域及流域上下游水資源優化利用補償、流域生態環境效益共建共享等試點，為建立宏觀有效的生態補償政策創造條件。

　　發達地區對不發達地區、城市對鄉村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產業對環保產業進行以財政轉移支付手段為主的生態補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續發展戰略 (如主體功能區劃與產業布局的重新調整)、為社會主義核心價值的進一步實現、為建立全球環境公平補償原則奠定基礎。

　　5、排污權交易

　　排污權交易是利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置的一種環境經濟政策。從上世紀70年代開始，美國就嘗試將排污權交易應用于大氣及河流污染源的管理。其經驗在全球具有代表性。

　　從國外實踐看，排污權交易的一般做法，首先是由環境主管部門根據某區域的環境質量標準、污染排放狀況、經濟技術水平等因素綜合考慮來確定一個排污總量。然后建立起排污權交易市場，具體可分為兩步：第一步是排污權的初始分配，由政府以招標、拍賣、定價出售、無償劃撥等形式將排污權發放到排污者手中；第二步是排污者之間的交易，他們根據自身治污成本、排污需要以及排污權市場價格等因素，在市場上買賣排污權，這是實現排污權優化配置的關鍵環節。余下的，政府部門須做好對參與排污權交易企業的監測和執法，同時規范好交易秩序。

　　排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者治污的積極性。舉個例子。如果我國2010年電力行業的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸，那我們就可根據發電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以根據自身的治污成本、排污權交易市場價格比較，通過排污權交易市場買賣排污權。只要不同企業控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權來獲益；那些治污成本高的企業，就有動力去市場購買排污權來節約成本。只要市場上排污權越少，價格就越貴，企業治污的動力就越大。當企業發現他們在提高治污水平、改進治污技術方面有利可圖，就可能由一個消極的污染者轉變為積極的污染治理者。而我們環保部門可以通過逐年壓縮發放的二氧化硫排污權份額來達到“減排”目標。此外，排污權交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環保組織就可以用籌集來的資金買下若干份額排污權使其不進入市場交易，就等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。

　　然而，理論的完美并不意味著現實的完美。排污權交易政策要在中國推行，還可能面臨一系列的困難。例如作為一種特殊形式的利益分配，我們如何保證政府初始分配的公平，如何防止強勢利益集團多占多要？在中國重化工業迅猛發展的情況下，即使企業有了多余的排污權，恐怕他們也不會拿到市場上去賣，而是干脆自己再上點項目把多余的份額用足，這樣收益也許更大。還有我們缺乏全國垂直統一的監測網絡，不可能對全國參加排污權交易的企業實施全天候的監督，也就不可能以真實數據為基礎進行真正規范。地方保護主義往往為了當地GDP與其他利益，會允許一個只有1000噸二氧化硫排污權的企業排放2000噸，然后再報給你數據說只排了900噸。在各自為政的環境監測體制下，這種情況有可能發生。所以，排污權交易政策還需要根據國情進一步研究和試點。

　　6、綠色貿易

　　去年我國進出口總額世界排名第三，不僅對世界經濟產生了重要影響，也對中國和世界的生態環境產生了重要影響。在西方國家開始普遍設立綠色貿易壁壘對中國貿易進行擠壓的形勢下，我國的貿易政策應做出相應調整。

　　要改變單純追求數量增長，而忽視資源約束和環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與國內外環保的利益關系。這首先得看好兩道門。一個是出口。應嚴格限制能源產品、低附加值礦產品和野生生物資源的出口，并對此開征環境補償費，逐步取消“兩高一資”產品的出口退稅政策，必要時開征出口關稅。另一個是進口。應強化廢物進口監管，在保證環境安全的前提下，鼓勵低環境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口；征收大排氣量汽車進口的環境稅費；積極推進國內的綠色標識認證。此外，我們一方面需構建防范環境風險法律法規體系，例如應加快制定生物遺傳資源保護法、生物安全法、危險化學品防治法、臭氧層保護條例、電子廢物污染防治管理辦法，并發布外來入侵物種的黑名單；另一方面需建立跨部門的工作機制，例如實施國際通用的遺傳資源獲取與惠益分享的機制，保護好我國的遺傳資源；再一方面還需加強各部門聯合執法，對走私野生動植物、木材與木制品、廢舊物資、破壞臭氧層物質的違法行為進行嚴懲。如果條件成熟，還應開展貿易政策的環境影響評價，實現貿易和環境利益的高度統一。為此，環保總局愿主動配合

商務部、財政部的工作。

　　7、綠色保險

　　綠色保險又叫生態保險，是在市場經濟條件下進行環境風險管理的一項基本手段。其中環境污染責任保險最具代表性，就是由保險公司對污染受害者進行賠償。

　　我們可以設想，一家企業突然發生了重大環境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業將被迫破產，受害者得不到及時的補償救濟，環境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者個人、企業、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業參加了環境保險，一旦事故發生，由保險公司給被害者提供賠償，企業避免了破產，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。但這并不意味反正有保險公司兜著，企業就可以放心大膽的去污染。因為環境保險的收費與企業污染程度成正比，如果企業污染事故風險極大，那么高昂的保費會壓得企業不堪重負。保險公司還會雇傭專家，對被保險人的環境風險進行預防和控制，這種市場機制的監督作用將迫使企業降低污染程度。誰向保險公司提供企業的 “污染程度”材料？當然是環保部門。這便是綠色保險。如今，環境生態保險已在發達國家廣泛應用。

　　近期我們已與保監會成立合作機制，準備在有條件的地區和環境危險程度高、社會影響大的行業，聯合開展試點。同時共同推進環境風險責任的強制保險立法。

　　以上粗略介紹的七項政策，在國內外學術界、各相關部門都已經反復探討過，不是什么新東西。但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是它涉及到各個部門、各個行業和各個地區之間的權能和利益調整。當理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發生沖突時，環境經濟政策就難免“知易行難”。因此，我現在談環境經濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節能減排新政策的聯合研究機制。

　　僅僅因為一個部門或一個地區的利益，而使有利于更大公共利益的政策實施受到阻礙，這種事并不少見。政策沒有推行雖令人遺憾，但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。在此表個態，任何一個宏觀經濟部門愿意來主導推行環境經濟政策，我們都會大力配合，甘做配角。如果別的部門不積極“出頭”，那么我們希望有更高層次的協調機制整合各方力量推行此事。只要能辦成事，我們無所謂部門的“權和利”。環境問題已經迫在眉睫，中國的國際形象不能等，國家的政治穩定不能等，社會和諧不能等，經濟的可持續發展不能等，人民的生命健康不能等。

　　從我局與各宏觀經濟部門合作情況看，一年內出臺若干項政策；兩年內完成主要政策試點；四年內初步形成中國環境經濟政策體系，是可以預期的。一旦推行環境經濟政策，不僅對中國環保事業有重大意義，也為中國科學發展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環境經濟政策體系將成為中國現代化道路上的重要標志。

　　以綠色為導向的市場是成熟的市場經濟，將培育造就擔當綠色責任的企業；以綠色為導向的社會是成熟的公民社會，將培育造就擔當綠色參與的公民；以綠色為導向的政府是成熟的執政主體，將培育造就擔當綠色執政的官員。以綠色為導向的市場、社會和政府將構成綠色責任、綠色參與、綠色執政的有機主體，將構成落實科學發展觀的巨大合力。“綠色中國”有望實現。

　　來源：經濟觀察報網