孫立平

　　暗箱操作的關鍵是權力運作的不公開不透明，這已經成為共識。許多人會說這句話：陽光是最好的殺蟲劑。然而這個看起來再簡單不過的道理，要真正起作用卻并不容易。

　　前一段時間，上海社保案成為人們議論的熱門話題。其中，權力的不透明和暗箱操作，也是其中必有的內容。于是，人們也就將反腐敗的希望寄托在權力運作的透明和公開化上，或者用更標準的話說是政務公開。

　　然而，一則消息讓這樣的思路變得不那么流暢。

　　2004年5月1日前后，上海和全國各大媒體差不多同時報道了這樣一則新聞：上海打造透明政府，政府15個部門開始信息公開。新一屆上海市政府成立伊始，就提出了建設“服務政府、責任政府、法治政府”的目標，其根本出發點是用好人民賦予的權力，用手中的權力真正為人民謀利益。報道說，“透明政府”計劃，將成為新一屆上海市政府“自我加壓、自我革命”的切入點。實行信息公開化的部門，均是被稱作公權大、公益性強、公眾關注度高的“三公”部門。再往前追溯，上海市又是我國第一個實行新聞發言人制度的地方政府，其時間是2003年6月3日。而建立政府新聞發言人制度的宗旨，也無疑是為了促進政務公開和信息披露。

　　再查，上海社保案的進程。2002年3月，張榮坤以32億元拿下滬杭高速上海段30年收費經營權；2003年又以50億元買下嘉金高速25年經營權，這條路通向上海F1方程式

　　把這兩條消息放在一起也許令人有些尷尬。信息公開也無法解決暗箱操作和腐敗的問題嗎？事情并非如此。近幾年來，政務公開在我國已有明顯的推進，比如電子政務、信息公開、新聞發言人制度等。這些進展無論如何是有意義的，是應該加以肯定的。即使是暫時起不到實質性作用的措施，尤其是制度性措施，也更應該堅持下去，我們需要一種重程序的思維。但正如上海社保案所表明的那樣，目前已有的信息公開化措施，對于制止實質性的暗箱操作和腐敗，還是遠遠不夠的。

　　那么，如何讓陽光穿透嚴實而堅固的暗箱？河北省邯鄲市的政務公開試點也許可以給我們一些有益的啟示。在邯鄲試點中，至少有如下幾點是特別需要給予重視的：

　　第一，明確權力的邊界，列出權力清單，明確權力責任。在邯鄲市的權力清理中，共取消市政府本級和市直70個單位的行政權力266項，占總數的10%。最終進入新政府權力清單的包括384項行政許可權、420項非行政許可權、521項行政處罰權、25項征稅權、184項行政事業性收費權。在權力清理的基礎上編制成《邯鄲市人民政府行政職權目錄》。在這個過程中，最重要的有三點：一是權力是有限而明確的，是可以用數量來表達的。比如市長手中公開行使的權力有92項，此外還有10項涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的不公開行政權力。這一點的重要性在于，建立有限政府必須從明確有限權力開始。而過去的權力處于無法監督狀態，一個重要原因就是權力特別是主要領導人的權力是模糊而無限的，甚至常有以父母官自居的官員不無自豪地標榜自己“大事小情都得管”；其次，確定權力的依據是法律。在清理權力的過程中，有關部門至少查閱了4000部法律法規。在取消的266項權力中，有的是沒有法律依據的，有的是與相關法律抵觸的，而確定保留的一定要有明確的法律法規依據。這樣就使權力行使的過程成為運用法律法規的過程；再次，權力的行使人，以及與權力相聯系的職責是明確的，也即誰擁有和行使這項權力，誰就要對此負責。

　　第二，明確和公開權力的流程。權力的明確并不能保證權力在行使的過程中不被濫用。實際上，人們經常抨擊的“濫權”、暗箱操作現象就是發生在權力行使的過程中。在邯鄲，采取了一種也許會被人們看作笨拙原始的做法，就是繪制權力流程圖。所謂流程，就是程序。權力在暗箱操作中失去監督的可能性，恰恰就在于權力行使的程序化程度過低，權力行使的步驟、規則均模糊不清。在邯鄲制定的“行政權力運行說明書”中，為依法確定的2515項行政權力繪制了詳細的流程圖。凡法律法規明確規定程序的，依照法定程序制作流程圖；法律法規沒有明確規定的，依照工作程序逐項標明具體承辦崗位、職責要求、行政相對人的權利、投訴舉報途徑等，形成工作流程。這種流程圖細化到具體的細節，如“誰來辦”、“怎么辦”、“什么時間辦結”。同時對每一項行政權力的運行時間、運行條件、運行信息反饋、操作規程都有剛性約束，如“過期不辦，視為默認”，“一次簽字，不能修改”等等。

　　第三，以網絡為平臺，使權力透明運行。其制定的《邯鄲市行政權力公開透明運行公開管理辦法》，對政府信息公開應當遵循的原則、范圍、程序、責任等方面做出明確規定，通過政務網站、新聞媒體、新聞發布會、政府公報等形式，把各級政府及其部門的辦公地址、聯系方式、職權目錄、人員分工、辦事條件、辦事程序、服務承諾、工作紀律和責任追究等情況進行全面公開。網絡提供的平臺，不但使權力得以透明運作，而且使得權力透明運作的過程成為民眾與政府互動的過程。據報道，包括邯鄲論壇在內的政民互動網絡平臺平均每天受理信息2000多個。截至2006年4月30日共受理群眾咨詢、投訴、建議63761件。

　　由此可見，與一些地方形式主義式的政務公開相比，邯鄲的政務公開有一些實質性進展。但就目前狀況而言，還有幾個問題需進一步討論。

　　一是責任追究制度。信息的披露，權力的公開行使，意味著權力的自我約束。在實踐中也明顯存在隨意性較大，想公開就公開，不想公開就不公開；信息公開時避實就虛等問題。對此，邯鄲市出臺了《行政權力公開透明運行投訴受理辦法》和《責任追究辦法》，本著“分級負責、下管一級”的原則，重點就應公開而不公開，公開而不全面、不及時、不真實，權力運行不規范，監督管理不到位等情況做出相應規定，明確了責任追究的具體事項和操作辦法；

　　二是信息公開的質量。這個問題所涉及的不僅是政府的財政預決算報告內容是否公開，而是涉及預決算報告的信息質量問題。僅就我國各級政府公開的預算草案來看，即使是公布的數據，公眾也很難對其進行處理和判斷。甚至一些專家，對那些數字也往往是霧里看花。因此，一些看起來似乎明確的信息，實際上是無效信息。比如用相對數對應絕對數，用絕對數對應相對數等，這種最簡單的辦法也使得透明財政成為空談；

　　三是信息不對稱問題。政府的信息是大量的，所涉及的規則和程序相當復雜，有的甚至非專業人士也無法處理。以專業對專業，是解決信息不對稱的惟一辦法。因此，需要通過其他制度建設解決信息不對稱問題。這些問題，將另文討論。

　　來源：經濟觀察報網