誰有權(quán)圈定壟斷禁區(qū)

　　九鼎公共事務(wù)研究所 秋風(fēng)

　　如果隨便一個政府部門都可以凌駕于市場、社會之上，行使設(shè)立壟斷、禁止他人進入的權(quán)力，則中國就將永遠與法治下的市場秩序無緣。

　　12月19日，國資委出臺《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，提出推進國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　　可以說，這份指導(dǎo)意見關(guān)注的是國有資本投資方向的調(diào)整，從某種程度上可以被理解為國有資本進一步收縮戰(zhàn)線，從那些不是很重要的領(lǐng)域中退出，或者從那些嚴重虧損的企業(yè)中退出，集中到那些相對來說較為重要的領(lǐng)域。也就是說，政府所要控制的國有企業(yè)數(shù)量要減少，國有企業(yè)所涉及的領(lǐng)域很可能會縮小。

　　不過，國資委就此意見對記者的談?wù)摚瑓s指出了這份指導(dǎo)意見隱含的另一個含義，那就是，在國有企業(yè)將要堅守的那些領(lǐng)域，則要建立起更為穩(wěn)固的壟斷。國資委解釋說，國有企業(yè)將在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的七大行業(yè)保持絕對控制力，在另外九個基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也要保持較強控制力。再加上一個“等”字，又可以把無數(shù)行業(yè)裝進去。不知道那些忙著宣告中國已經(jīng)基本實現(xiàn)市場化的專家們，對此有何感想。

　　當然，一個經(jīng)濟體存在國有企業(yè)，并不等于這里就沒有市場秩序。但是，假如一個經(jīng)濟體中最重要的行業(yè)領(lǐng)域中的主要玩家都是國有企業(yè)，那這個經(jīng)濟體有沒有市場秩序，就值得懷疑。再假如，這些國有企業(yè)之所以在這些領(lǐng)域占有強大地位，不是靠自身與私人企業(yè)的競爭，而是依靠法律設(shè)置、行政保護，則這個經(jīng)濟體的市場化水平，就絕對高不到哪兒去。

　　不用再去討論國有企業(yè)與私人企業(yè)的效率和服務(wù)質(zhì)量問題了，20世紀的經(jīng)濟史已經(jīng)給出了大體確定的答案。甚至都不用再去討論國有企業(yè)是否能夠增進公眾利益這樣的問題。因為，人們已經(jīng)看到了石油企業(yè)是如何人為制造油荒的，各種壟斷企業(yè)是如何變著法子提價的，壟斷企業(yè)是如何為自己的員工、尤其是為高級管理層謀取物質(zhì)福利的。

　　面對這種情形，人們不免疑惑：在國有企業(yè)的效率、公平兩方面都失分的情況下，為什么政府卻借國有資本調(diào)整之際，強化其在某些行業(yè)、領(lǐng)域的壟斷地位？尤其值得注意的是，在國資委所提到的行業(yè)中，煤炭、航空等等領(lǐng)域現(xiàn)在都已有民營企業(yè)進入，強化國有企業(yè)壟斷是否意味著政府要用行政或經(jīng)濟手段，迫使這些企業(yè)退出？

　　當然，說“政府”強化甚至擴張國有企業(yè)在眾多行業(yè)的壟斷地位，未必準確，因為現(xiàn)在出面的畢竟只是國資委及其官員們。國資委作為那些大型中央國有企業(yè)的國有資本管理者，當然有權(quán)力調(diào)整國有資本的投資結(jié)構(gòu)，組織國有企業(yè)的重組。但是，當國資委在調(diào)整國有資本投資結(jié)構(gòu)的時候，手卻伸向了國有部門之外，在統(tǒng)一的市場中為自己圈定了一片他人莫入的禁區(qū)。國資委此一行為是否具有法律依據(jù)？

　　回顧一下壟斷的歷史。歐洲重商主義時代，君主們?yōu)楂@取特許權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，紛紛授予某些商人或公司以壟斷權(quán)。在英國，這種壟斷權(quán)被法律家們解釋為具有法律效力，因為它們是國王在獲得國會同意之后授予的。授予壟斷權(quán)就相當于頒布了一道成文法。

　　為什么要這樣？原來在這背后有一個非常偉大的觀念：社會是先于國家的，同樣，市場是先于國家的。正常情況下，國家無權(quán)禁止人們進入某一行業(yè)從事商業(yè)活動，除非享有最高權(quán)力的機構(gòu)通過合憲的立法程序設(shè)立壟斷。

　　今天，討論政府活動之前提，同樣應(yīng)當是：市場先于國家。因而，人們享有自由地進入任何行業(yè)和領(lǐng)域從事經(jīng)營活動的自然權(quán)利。不過，一個社會畢竟并不完全只有經(jīng)營性活動，人們還需要追求其他價值，因而，國家在十分必要的情況下，也可對市場進入自由予以限制，包括設(shè)立某種壟斷，假如這種壟斷確實系公共利益所必需者。

　　但是，當政府通過設(shè)立壟斷的方式限制人們的市場進入自由的時候，就涉及到了一個非常重大的自由權(quán)問題。因而，壟斷必須經(jīng)過最高立法機構(gòu)經(jīng)過充分審議后以立法的形式設(shè)立。更何況，國有企業(yè)的資本來自于人民的稅款，更應(yīng)當由作為人民代表的立法機構(gòu)決定其命運。

　　現(xiàn)在，國資委被授予了管理中央直屬國有企業(yè)資本的權(quán)力，當然可以在一定程度上決定國有企業(yè)的重組和投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，它卻沒有權(quán)力將某些領(lǐng)域圈定為國有企業(yè)的壟斷禁區(qū)，禁止其他企業(yè)進入。如果隨便一個政府部門都可以凌駕于市場、社會之上，行使設(shè)立壟斷、禁止他人進入的權(quán)力，則中國就將永遠與法治下的市場秩序無緣。