商業風險不能再由政府埋單

　　喬新生

　　中南財經政法大學教授

　　近日，十屆全國人大常委會審議并表決通過了《中華人民共和國企業破產法》(以下簡稱《破產法》)。該法第134條規定，商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構符合破產條件的，國務院金融監管機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。該項規定被解讀為中國《破產法》允許金融機構實施破產。

　　其實，金融機構重整或者清算不等于金融機構破產。《破產法》明確規定，金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。換句話說，金融機構的破產不能直接依據《破產法》的程序進行，國務院可以根據相關法律和規定制定具體實施辦法。未來國務院制定的辦法是否會徹底改變《破產法》的基本規定，人們還不得而知。但是，國務院行政法規改變全國人大法律的適用范圍已經有先例可循。《公司法》規定了出資的基本方式，凡是可以用貨幣估價并可以依法轉讓的都可以作為公司的出資。但是，國務院制定的公司登記條例卻明確禁止自然人姓名、信用、商譽作價出資。所以，如果認為中國的金融企業可以實施破產，顯然過于片面，也過于樂觀。

　　從本質上來說，企業也是契約，是一系列復雜經濟契約的總和。契約具有“相對性”，當事人不得為他人設置權利和義務，而契約當事人之外的第三人包括國家機關也不得為契約當事人設定權利義務，除非債權人和債務人同意，否則，任何機關和個人不得宣告企業破產。《破產法》關于金融企業重整和清算的規定顯然違反了契約的一般原則，有可能將商業風險轉化為政府風險。

　　一旦進入破產重整程序，那么就有出現宣告破產的可能。如果監管部門請求人民法院宣告金融破產，那么，必然會面對數以千萬計的存款人。由于我國正在著手完善存款保證金制度，而政府此前明確宣布承擔金融企業支付風險，所以，如果在金融領域貿然引入破產程序，宣告金融企業破產，那么，破產的不僅僅是金融企業，政府的信譽也隨之破產。

　　我國金融領域的商業化改革一直在進行，但是，無論從管理體制還是經營風險意識來看，我國金融企業離真正的市場主體相去甚遠。在《破產法》中規定金融企業的破產內容，顯然有助于中國金融企業的市場化改革。但是這種只援引《破產法》部分程序，而不全面適用《破產法》宣告金融企業破產的做法，不如專門制定金融企業破產法更有效率。

　　筆者認為，金融企業破產需要一系列的法律制度支撐，首先，要制定《儲蓄法》，明確存款人的法律地位，并且明確存款的法律性質，確保存款人的利益得到保障。其次，應當進一步完善金融企業保證金制度，確保金融企業有一定的支付能力。第三，應當明確金融企業責任制度，確保金融企業義務明確、責任清晰。

　　如果說破產是最后的解決方案，那么應該先為金融企業破產做好制度鋪墊。如果政府金融監管部門申請企業破產，那么，就應該做好承擔一切法律后果的準備。如果政府通過制定行政法規推卸自己的責任，那么將會失信于債權人；如果政府承擔金融企業破產帶來的損失，那么全體納稅人將不會答應。政府希望借助于破產程序，擺脫金融企業面臨的困境，但現在的制度設計，恰恰讓政府深陷其中。金融監管機構申請金融企業破產違反了契約“相對性”原理，剝奪了金融企業債權人的選擇權。