引咎辭職面面觀

　　為了避免引咎辭職條款在公務員法施行過程中逐步蛻變成一紙空文，立法機關還有必要更上層樓，引進公務員彈劾制，制定相應的程序規則體系，并且進一步健全和改善對政府的實體性民主控制

　　□ 季衛東/文

　　《中華人民共和國公務員法》從2006年1月1日開始生效。這部法律開宗明義第一條就表明，其主要目的是要通過明確權利義務關系，來加強對官吏守法性的監控，提高行政活動的效率。因此，公務員的職業化、中立化、合理化以及加強責任觀念和制裁機制，就理所當然地成為其中最基本的規范指標。

　　根據現代科層制研究的先驅者馬克斯韋伯的分析框架，中國傳統的官僚系統屬于家產制的范疇，在很多方面呈現出類似私有物品的特征。雖然科舉本身具有普遍主義色彩，但考試的評判標準不是法律知識和職業化管理的技能，行政活動的擔當者都被視為君主的家臣或者“天子門生”，甚至上官與僚屬之間也往往靠個人化的眷顧、服從、忠誠的特殊紐帶來維系，例如曾國藩之于湘軍將領。其結果，國家機器的操作很容易偏離公共目的，綱紀往往因鄉愿而廢弛，正式的官職崗位也逐步蛻化成私下交易的對象或者某種勢力集團所固守不放的尋租地盤。

　　為了打破這樣的家產制窠臼、防止政府官員因公私混淆而產生的腐敗墮落，在中國建立的現代公務員制度，首先必須服務于整個國家以及全體民眾的公共目的，而不能為結黨營私留下任何方便之門；各級官吏也必須恪守對事不對人的職務規則，超越個人信念和部門、集團的動機而以普遍性的國家利益為行動目的。一般而言，憑借

　　但不能不指出，文官考試的障壁同時也有可能構成特權階層的堡壘；公務員的身份保障難免導致躺在過去的成績上吃老本、不求有功只求無過的惰性以及在官官相護過程中不斷趨于嚴重的行政低效。要克服這類流弊，還應該進一步采取適當的人事更迭政策，并加強對行政權的民主監控，使官僚系統成為某種形態的“責任科層制”。與承包責任制的內部追究、對上負責不同，所謂責任科層制，以問責程序為軸心，是指政府工作人員對來自政府外部的民意代表、輿論以及公民個人的質詢、批評以及控告，嚴格履行回應和說明的義務，直至依法接受正式的彈劾裁判。

　　結合時政并從“責任科層制”的觀點來解讀新施行的公務員法，特別值得注意的是第82條第三款(引咎辭職規定)和第四款(責令辭職規定)。按照這兩個問責條款，擔任領導職務的公務員如因自身失職或嚴重失誤而造成重大損失、產生惡劣的社會影響，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭職；符合引咎辭職條件而本人不提出的，上級或有關部門應當責令其辭職。不言而喻，立法者的意圖是要通過辭職和責令辭職的方式，來調整官員正常退出機制、減少冗員、加快管理機構和各種職能組織的新陳代謝，從而在相當大的范圍內以制度化的方式發揮鞭策和警示作用，減少官僚階層倦勤的習氣。

　　大家都知道，在過去幾十年間，中國共產黨主要是靠整風運動來維持勤政和廉政。整風運動對克服科層制的僵化是頗有裨益的，但這種方式以具有超凡色彩的領袖和具有強烈感召力的意識形態共識為前提，對政府的職業化、制度化運作會帶來不同程度的沖擊以及副作用。在公務員法施行以后，所謂“流水不腐、戶樞不蠹”的原理以及人事更迭政策，將更多地體現在該法第82條及其他日常性綱紀制裁的規章的執行過程之中，形成現代法理型統治方式的基礎。更重要的是，公務員法所正式確立的引咎辭職制度，在客觀上已經否定了黨政領導無謬誤的

　　毋庸諱言，在很長一段時期，中國社會的報應和制裁機制，實際上或多或少陷于一種功能麻痹的狀態。在企業，表現為科爾奈教授所說的“預算制約的軟化”，國家父愛主義使管理層和職工都感覺不到經營失敗的風險壓力。在政府，官員不必接受議會質詢，不必直接面對民意的監控，只要朝中有保護傘，就不必擔心因工作失誤而被追究責任；只要緊跟上司，哪怕群眾意見再大，也還是可以不斷升遷。按照承包原理追究責任者的做法雖然不無效果，但往往受阻于個人包辦和相互包庇的黑箱操作。公務員法的引咎辭職條款，實際上是往承包制的舊瓶里注入了問責制的新酒，使報應和制裁機制的開啟自動化，不受個人化特殊關系的羈絆。

　　引咎辭職制度顯然大幅度擴展了從政生涯的風險和不可預測性，形成一種讓人戰戰兢兢的壓力。這種壓力會增強執政者的責任倫理，也會使某些人望而卻步，從而改變社會價值取向的官本位畸形。但不能不看到，這種壓力也有可能在一定條件下，導致官僚階層對公務員法第82條的集體抵制——很少有人引咎辭職，也很難讓人責令辭職�；蛘叱霈F相反的情形：引咎辭職條款在執行之際被上下其手，最終扭曲成一種整人的權術，激化官場內部的派系傾軋，非到問責的邏輯在被推演到“人人有責”的極端并且反過來變成“人人不負責”的那一刻，誰也不肯善罷甘休。無論出現哪一種情形，公務員法第82條第三款和第四款都勢必流于形式。

　　為了避免引咎辭職條款在公務員法施行過程中逐步蛻變成一紙空文，立法機關還有必要更上層樓，引進公務員彈劾制，制定相應的程序規則體系，并且進一步健全和改善對政府的實體性民主控制，其中特別重要的因素有兩項，即憲法已經明文規定的代議機構的監督權和新聞報道的自由度。如果沒有這些配套要件和制度性保障，引咎辭職條款就很難有效地發揮作為激勵裝置的功能。-

　　作者為日本神戶大學法學教授，本刊法學顧問

　　背景

　　“引咎辭職”入法

　　2006年1月1日，《公務員法》開始實施。這部針對公務員的立法，涉及公務員的義務與權利、職務職級、錄用、考核、職務任免、職位聘任、職務升降、獎勵、紀律與處分、工資保險福利、培訓、交流、回避、退休、申訴控告等內容。

　　《公務員法》第82條有關“引咎辭職”的規定，被普遍認為是這部法律的一大亮點。該條第三款規定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。”第四款則進一步規定：“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務�！�

　　“引咎辭職”是國外常用的公務員退出機制的一種常規做法。一般而言，“引咎辭職”有兩個基本判斷標準：一是非直接責任；二是基于道德自律與輿論壓力的自愿。這種官員退出機制不同于強制性組織紀律和法律處分，是公務員在其行為尚不夠紀律法律處分、又必須退出公務員隊伍的狀態下，一個“體面”的下臺方式。

　　“引咎辭職”制度的建立，同中國人事制度改革的觀念一脈相承。

　　“文化大革命”結束后，中央撥亂反正，很多受“文革”沖擊的老干部官復原職，但也出現了部門副職較多的現象。比如當時的冶金工業部，有一個正部長，26個副部長。淘汰機制缺乏，干部“能上不能下、能升不能降”的狀態普遍存在。除了個別貪污受賄的腐敗分子，官員退出官場幾乎鮮見。退出機制不暢，導致行政隊伍臃腫，人浮于事，行政效率低下。

　　1995年2月9日，中共中央出臺《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》。其中第四十條規定“建立黨政領導干部辭職制度。辭職包括因公辭職、個人申請辭職和責令辭職”，從而開辟了官員退出的新機制。

　　此后，中國開始了大規模機構改革，僅1998年的國務院機構改革，中央各部委辦直屬局公務員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務院人員編制總數減少了47.5%。

　　“引咎辭職”一詞第一次出現在中國人事管理制度中，源于2000年8月20日中共中央出臺的《深化干部人事制度改革綱要》。其第七條指出：“實行黨政領導干部辭職制度，制定實施辦法，建立和完善黨政領導干部自愿辭職、責令辭職、引咎辭職等制度�！�

　　2002年7月23日，中共中央印發《黨政領導干部選拔任用條例》，第59條明確規定了引咎辭職制度：引咎辭職，是指黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要責任，不宜再擔任現職，由本人提出辭去現任領導職務。

　　2003年SARS爆發期間的高官問責，使得“引咎辭職”成為一個深入人心的觀念。此后一年間，重慶開縣井噴、北京密云縣元宵節踩踏事件以及吉林市中百商廈特大火災，一系列事件都帶來官員的“引咎辭職”。

　　2004年4月，中共中央批準實施了《黨政領導干部辭職暫行規定》，明確指出，“黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任等，不宜再擔任現職，本人應當引咎辭去現任領導職務”，并詳細列舉了九種應該引咎辭職的情形。

　　就在2006年1月1日《公務員法》正式實施前夕，2005年12月2日，新華社正式發布消息，國家環�？偩志珠L解振華因松花江環境污染事件提出辭職，國務院免去其局長職務。這一事件，從某種意義上為《公務員法》的實施，尤其是引咎辭職條款做了一個特別的注腳。

　　隨著《公務員法》的實施，“引咎辭職”真正納入了法律制度，可謂意義重大。不過，目前《公務員法》在引咎辭職條款方面顯然還停留在原則性規定方面。究竟什么樣的情形、什么級別的官員、依照什么程序提出引咎辭職，都沒有明確解釋。中國的引咎辭職制度顯然還有待完善。-

　　本刊記者 葉逗逗／文