定位應(yīng)先于機(jī)構(gòu)改革

　　文/王東京

　　經(jīng)濟(jì)改革每走到一個(gè)關(guān)口，改革政府的訴求就愈加強(qiáng)烈。過去20年里，政府改革曾幾度啟動，但改來改去，結(jié)果皆差強(qiáng)人意。機(jī)構(gòu)越改越大，人也越改越多。人們要問：政府改革為何屢屢不能得手？回過頭看，改革突破口的選擇，確有值得我們反思的地方。

　　任何一種改革，說到底，都是利益關(guān)系的重新洗牌。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，若人們支持某項(xiàng)改革，那一定是改革帶給當(dāng)事人的收益，要大于他的損失。否則，他不僅不會贊成改革，反而會站在改革的對立面，或冷眼觀潮，或出手作梗。遇到這種情形，除非有外力推動，不然改革只會雷大雨小、無果而終。

　　農(nóng)村改革是一例。家庭聯(lián)產(chǎn)承包，起初只是安徽小崗村農(nóng)民的私下行動。可后經(jīng)中央高層首肯，頃刻由點(diǎn)到面，億萬農(nóng)民一呼百應(yīng)。所以如此，是因土地承包能讓農(nóng)民吃飽肚子，大家有改革的積極性。國企改革減員增效、下崗分流，職工原本沒有改的動力，可此項(xiàng)改革始終由政府操刀，由于有外部的壓力，企業(yè)改革也是可圈可點(diǎn)、成績斐然。

　　以往政府改革的困難，恰恰就在于政府當(dāng)事人對改革既無動力，又無壓力。前幾次改革，基本上都是撤廟趕和尚，以精簡機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)。設(shè)身處地想，政府一旦撤并機(jī)構(gòu)，意味著現(xiàn)在某些官員就要下崗。這等切膚之痛的事，誰會真心實(shí)意地支持呢？近些年，學(xué)界對官員的“鐵交椅”口誅筆伐，群起攻之，可學(xué)者中又有多少人肯放棄職稱終身制？學(xué)者的終身制不肯廢，坐機(jī)關(guān)的又怎肯丟飯碗？

　　說機(jī)構(gòu)改革無壓力，那是因?yàn)樵谡�府之外，還找不到一種力量逼使政府成事。事實(shí)上，機(jī)構(gòu)改或不改，何時(shí)改或怎樣改，旁人雖有話語權(quán)，盡可以提建議、出思路，但定奪權(quán)卻在政府手里，最后得由政府說了算。比如你可以寫文章，也可以去做演講，但若你去告訴政府某部委的官員，說撤銷他們部門有多重要，有多少好處，他們會贊成你嗎？恐怕是與虎謀皮，徒勞而已。

　　這倒不是說，機(jī)構(gòu)改革有阻力，政府體制就不能改。而是說，政府改革要有作為，必須另辟蹊徑，重找突破口。其實(shí)，改革政府，并非僅有機(jī)構(gòu)改革一途，而且改革政府，也不一定要先改機(jī)構(gòu)。比改機(jī)構(gòu)更重要的，是政府的角色定位。是的，機(jī)構(gòu)臃腫，會減低政府效率，加重納稅人負(fù)擔(dān)，機(jī)構(gòu)遲早得改。但是，當(dāng)前政府的突出問題，還不是機(jī)構(gòu)，而是職能錯亂，是政府種了人家的田，荒了自家的地，該管的沒管好，不該管的管了一大堆。

　　那么，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)怎樣的角色呢？亞當(dāng)·斯密曾說，政府是守夜人，負(fù)責(zé)維護(hù)國家的安全。而弗里德曼則說，政府是仆人。既然是仆人，就不僅要維護(hù)安全，而且還要當(dāng)保姆。1979年，弗里德曼與夫人合作出版了《自由選擇》，在該書中，他把政府職能明確劃定為四項(xiàng)，即國家安全、社會公正、公共服務(wù)、濟(jì)弱扶貧。從亞當(dāng)·斯密到弗里德曼，其間經(jīng)過了200年，政府職能有所變化，但政府的角色卻沒變，她始終擔(dān)當(dāng)?shù)氖桥浣嵌�非主角�?/p>

　　是的，政府由納稅人供養(yǎng)，本來就該鞍前馬后地服務(wù)。可長久以來，我們的政府卻高高在上，甚至對納稅人頤使氣指、吆三喝四。這就好比你家里從勞務(wù)市場雇回一個(gè)保姆，可保姆請來后不肯買菜做飯，不肯帶小孩拖地板，她要做的，就是控制“審批權(quán)”。菜還得你自己買，飯也得你自己做，所不同的，是你今后買菜做飯之前，必須先打報(bào)告，請保姆審批。保姆批準(zhǔn)后，你才能買、才能做。試問，你會樂意請這樣的保姆嗎？

　　當(dāng)然不會。既然你不樂意，心同此理，納稅人也不會希望政府成為審批者。遺憾的是，盡管上世紀(jì)80年代政府就說要轉(zhuǎn)變職能，迄今多年過去，政府某些部門仍還把著審批權(quán)不放。而且經(jīng)濟(jì)中的許多問題，差不多都與政府審批有關(guān)。想想吧，大大小小的重復(fù)建設(shè)，駭人聽聞的豆腐渣工程，哪一個(gè)不是政府審批出來的？因此，改革政府，當(dāng)務(wù)之急是要改革行政審批。

　　把“改審批制”作為突破口，一個(gè)最大的好處，就是兵不血刃。相比撤并機(jī)構(gòu)，改審批制無需官員下崗，不會造成大的社會震動，這樣，改革阻力就會小得多。中國人根深蒂固的“官本位”，說穿了，是因?yàn)椤皺?quán)能生利”。假如我告訴你，政府今后不再有審批權(quán)，那你還會削尖腦袋進(jìn)機(jī)關(guān)嗎？至少我看不出，審批權(quán)取消后，

　　可以想見，審批制改革一旦成功，機(jī)構(gòu)改革便可順?biāo)�推舟。幾年前，我曾去南方幾個(gè)省做過機(jī)構(gòu)改革調(diào)研。機(jī)構(gòu)改革的難度，確實(shí)不為局外人所能想象。干部能進(jìn)不能出，令機(jī)構(gòu)改革舉步維艱、尤為敏感。假如我們能換個(gè)思路，先改審批制，對政府釜底抽薪，那么迷戀機(jī)關(guān)的人就會大大減少。如此，機(jī)構(gòu)改革的效果定會事半功倍。

　　所幸的是，把審批制過渡到備案制，如今已成中央的大政方針。中國加入世貿(mào)，國際社會也要求我們?nèi)∠麑徟�制。看來，改革行政審批，乃大勢所趨。晚改不如早改；讓人逼著改也不如自己主動改。但愿各級政府部門審時(shí)度勢，把握時(shí)機(jī)，以改審批制為突破口，創(chuàng)新管理方式，將政府改革進(jìn)行到底。

　　(作者系中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任)