如何遏制重大災難事故頻發

http://whmsebhyy.com 2005年12月19日 10:11 中國經濟周刊

　　重大災難嚴重威脅和危害國家和社會安全。安全利益是國家與社會的第一利益，有效控制和治理災難是政府的基本職責。但是當下政府措施大部分難以奏效，事故災難并未得到遏制。

　　★文/于安

　　重大災難危害，已經成為當前乃至2005年全年國家公共管理的頭等議題。國務院應急預案中提到的四種災難今年全部發生。自然災害、傳染性疾病和社會安全已經處于控制之中，但是技術性事故，特別是礦難事故和環保事故事實上已處于失控的邊緣。

　　政府管理能力亟待加強

　　重大災難嚴重威脅和危害國家和社會安全。安全利益是國家與社會的第一利益，有效控制和治理災難是政府的基本職責。政府安全職責產生于市場失靈和社會自治失靈之時。一些企業在商業營利動機驅使下，竭力逃避或者公開拒絕生產安全等公共義務。為了對企業營利活動有所節制，政府應當責無旁貸地履行維護勞動者安全和其他維護公共利益的職責。但是當下政府措施大部分難以奏效，事故災難沒有得到遏制，這包括行政許可措施(在全部許可項目中所占比例最大)、監督檢查措施(專門監督機構人員最多)、防范官員腐敗措施(對官員個人投資行為控制最為極端)和對受害者的賠償措施(達到歷史上最高水平)。

　　重大災難頻發，也顯示了我國進入市場消極能量的集中釋放期。市場的自發性競爭會導致嚴重的社會分化和社會矛盾。例如煤礦安全生產設施的普遍陳舊失效，企業為壓縮成本不予添置更新，在煤炭資源需求旺盛和進入生產高峰時，

安全事故的發生就完全不可避免。市場的消極作用經過一段時間的積累，現在已經進入集中釋放時。及時和有效應對市場消極能量釋放，保衛社會和國家安全利益，已經成為政府的首要任務。

　　應對措施要著眼體制和長遠

　　目前應對災難采取的立法措施和行政措施，仍然是臨時性、邊緣性和局部性的，完全不足以應對市場消極能量集中釋放的破壞性作用。

　　原因之一是忽視行政管理過程法律責任的追究。以廣東大興煤礦透水事故責任追究為例，政府采取的主要措施是應急處理和對省安全監督檢查部門負責人及其煤礦管理人員的處理，至今尚未見報道對濫用職權發放安全生產許可證行政決定的違法性做出法律評價和交代，也未見報道經過法定程序撤銷了這一許可證。這在一定程度上反映了我國政府管理的人治特點，沒有著力于行政管理制度完善使在行政過程中不能做出違法行政決定。腐敗人員的職務違法犯罪，往往都是利用了行政法制缺陷，特別是通過濫用行政自由裁量權實現的。如果我們限于對官員個人責任的追究而無視彌補管理過程漏洞，無異于舍本逐末。

　　原因之二是忽視對體制障礙的排除。國家管理體制內的矛盾和不協調，往往使法律實施障礙重重，法律制度不能得到有效執行。以東北松花江污染案件為例，吉林化工事故最后釀成重大污染事故，重要原因是地方之間、地方與中央主管部門之間以及政府與國有企業之間的管理體制矛盾。中央和地方官員的嚴重失職違法，正是利用了體制矛盾才得以實現。所以在進行應急處理、人員處理和行政程序責任以外，還必須進一步通過對重大事故案件的處理，發現、調整和消除影響行政管理正常實施的體制障礙。

　　遏制事故的措施建議

　　煤礦礦難頻繁、礦主不惜鋌而走險的重要原因，是市場對煤炭需求過于旺盛利潤豐厚。在短期內不能根本改變生產安全條件情況下，只是注重采取停業措施是遠遠不夠的。國家應當考慮采取如下措施：1、調整

能源供應結構，降低市場對煤炭的需求程度；2、對煤炭銷售實行國家強制定價，降低煤炭生產和銷售利潤；3、改變國有礦產資源使用制度，大幅提高采礦業準入門檻；4、國家實行煤炭供應專營，或者強制收購、兼并和征收煤炭生產和銷售企業；5、國家補貼進口煤炭，壓抑市場需求。

　　遏制其他事故方面，在所有技術事故頻繁發生的領域，實行新的監督檢查制度。改變政府對監督檢查的壟斷，改變一旦官員腐敗監督癱瘓的被動局面，引入社會多元監督的新治理模式，賦予任何公民、法人和其他組織的社會監督權。當企業管理或者政府管理出現缺陷可能導致事故時，社會組織可以向行政機關提出檢查要求的，國家機關必須受理并啟動檢查程序。國家機關包括人大常委會、行政監察機關和受理行政訴訟案件的人民法院。

　　(作者為

清華大學公共管理學院教授、國務院法制辦公室緊急狀態法立法研究項目負責人）

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