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仲偉志
作者：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》首席記者
每年春天，3000多名全國(guó)人大代表匯集北京，參加中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的年度會(huì)議。這其中，有超過半數(shù)的人來自內(nèi)陸省份，三農(nóng)問題首當(dāng)其沖。他們知道，僅僅依靠減免農(nóng)
業(yè)稅，還不足以使農(nóng)民的處境得到完全改善，所以他們不斷呼吁，要盡快建立農(nóng)民最低生活保障線，盡快解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。
很多代表說，現(xiàn)在，稅收中最好的部分，中央財(cái)政拿走了，縣以下基本上是吃飯財(cái)政，吃飯財(cái)政就意味著更多的收費(fèi)和罰款，就必然帶來更多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，最后，承擔(dān)地方發(fā)展職能的地方政府，很容易走到自己的反面，將地方社會(huì)壓垮。
看來，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)而言，吃飯財(cái)政是一套失效的系統(tǒng)。如果地方財(cái)政的目的僅僅是吃飯，我們又怎么指望這個(gè)財(cái)政去辦公、去辦事呢？何況，有的地方簡(jiǎn)直就是“要飯財(cái)政”。一位在地方政府工作的朋友說，無論什么政策，都要考慮落實(shí)政策所需的成本，先不說這些成本該不該由基層承擔(dān)，首先，基層就沒有負(fù)擔(dān)這些成本的能力。
這位地方官員說，在他那里的城鄉(xiāng)結(jié)合部，往年的除夕，鞭炮聲往往響一夜，今年春節(jié)晚會(huì)一結(jié)束，鞭炮聲也隨之消停了。我有些不信，難道地方官員是通過聽鞭炮聲來判斷經(jīng)濟(jì)景氣的？他卻說，北方依然處于農(nóng)業(yè)社會(huì)，或者說前工業(yè)社會(huì)，判斷個(gè)人收入的硬件不是汽車、別墅、股票指數(shù)，聽鞭炮聲，還是一個(gè)有效的辦法。
去年全國(guó)兩會(huì)期間，重慶市某區(qū)區(qū)長(zhǎng)對(duì)我說，那些在書齋中和講壇上談?wù)摪l(fā)展、高居國(guó)家宏觀管理部門的“海歸”們固然令人尊敬，卻往往由于缺乏調(diào)研而不了解中國(guó)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。這位區(qū)長(zhǎng)在地方工作了多年，從沒有見到過那些制定政策的“海歸”到他那里去。他希望，每臨大事，有關(guān)部門應(yīng)將決策放慢，加強(qiáng)與地方政府的溝通，研究出一個(gè)成熟的解決辦法。
什么是成熟的解決辦法呢？說到轉(zhuǎn)移支付，地方上自然是求之不得，多多益善，但也有很多人指出，至少在目前，轉(zhuǎn)移支付制度浸染了相當(dāng)?shù)娜烁窕剩嬖谥艽蟮碾S意性，一些地方跑要得多，得到的就多，反之就少。而且，由于層層截流，直接削弱了轉(zhuǎn)移支付的作用，有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則需要地方財(cái)政配套，地方上可能并不歡迎。
那么，對(duì)于落后于沿海地區(qū)的內(nèi)陸省份來說，西部大開發(fā)是不是解決之道呢？交通部某官員曾對(duì)我說，用什么手段縮小城鄉(xiāng)差別？?jī)H僅依靠減稅或直補(bǔ)作用有限，農(nóng)村道路的改善則為農(nóng)民接近市場(chǎng)、到達(dá)市場(chǎng)、提高自身發(fā)展能力提供了條件，通過道路積累的財(cái)富才是永久的財(cái)富。
而內(nèi)江市委書記秦宜智則對(duì)我說：“你們可能看到了這些年來西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不是西部大開發(fā)本身，而是為西部大開發(fā)創(chuàng)造條件。國(guó)家要支持西部地區(qū)建設(shè)一批大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，促使西部豐富的資源優(yōu)勢(shì)盡快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。如果沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，再多的轉(zhuǎn)移支付也不能拯救西部。”
說來說去，問題似乎還是出在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不力上。就是說，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要從根本上解決三農(nóng)問題，就要盡快解決地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，而紓解財(cái)政困難就要加快當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展就需要國(guó)家加大扶持力度。可是，新的問題又來了。
過去，中國(guó)區(qū)域發(fā)展是非均衡式的，希望讓一部分地區(qū)先富起來，然后讓先發(fā)地區(qū)反哺后發(fā)地區(qū)。那時(shí)的后發(fā)地區(qū)或者欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其實(shí)就是一個(gè)籠統(tǒng)的“西部”概念，后來西部大開發(fā)啟動(dòng)，牽涉到利益分配，“西部”的概念才準(zhǔn)確到12個(gè)省市區(qū)，包括西北5個(gè)省區(qū)，西南5個(gè)省市區(qū)，再加廣西、內(nèi)蒙兩個(gè)自治區(qū)，共有12個(gè)省市區(qū)。但在去年，國(guó)家發(fā)力振興東北老工業(yè)基地，投資開始分散，兩會(huì)之上，東北要享受西部的優(yōu)渥，西部要爭(zhēng)取東北的政策，內(nèi)蒙古則干脆要求把自己的東四盟市劃入東北老工業(yè)基地范圍。
去年兩會(huì)，我在遼寧代表團(tuán)采訪，從省長(zhǎng)到發(fā)改委主任，面對(duì)記者的時(shí)候喜笑顏開，但絕不認(rèn)為自己分流或者稀釋了西部的投資。西部則有代表認(rèn)為，西部與東北不一樣，東北是再開發(fā)，是問題區(qū)域的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而西部則是初次開發(fā)，與東北相比，幾乎一窮二白呢，國(guó)家應(yīng)該有輕重緩急之分。他們還說，許多花費(fèi)高昂的西部開發(fā)項(xiàng)目，比如西電東送、西氣東輸，實(shí)質(zhì)上是支援了東部發(fā)展，國(guó)家對(duì)西部的投資，實(shí)際上遠(yuǎn)未到位，東部應(yīng)該首先反哺西部。
今年兩會(huì)上，西部和東北發(fā)現(xiàn)，中部地區(qū)也以一個(gè)利益共同體的形式橫空出世了。中部崛起成為了今年全國(guó)兩會(huì)的熱點(diǎn)話題。至此，中央政府幾個(gè)大的戰(zhàn)略目標(biāo)，已經(jīng)和盤托出。這些戰(zhàn)略目標(biāo)，客觀上將東部、西部、中部、東北分割成了不同的區(qū)域利益集團(tuán)，它們對(duì)國(guó)家資源的爭(zhēng)奪正在加劇，使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略出現(xiàn)了值得關(guān)注的碎片化傾向。
有的學(xué)者將中國(guó)社會(huì)分為十大階層，難道中國(guó)的地區(qū)發(fā)展也要分化出更多的階層嗎？
構(gòu)建和諧社會(huì)的前提，應(yīng)該是普遍受益原則和受益機(jī)會(huì)均等原則，這就面臨著如何進(jìn)行利益再分配的問題，也有一個(gè)階層矛盾的問題。地區(qū)發(fā)展同樣如此。鄧小平一直認(rèn)為，讓一部分人先富起來，讓一部分地區(qū)先富起來，是一種手段和工具，如果這種手段轉(zhuǎn)變成了目的，這個(gè)改革就走到邪路上了(詳見《鄧小平文選》第三卷)。時(shí)至今日，統(tǒng)籌發(fā)展、均衡發(fā)展乃大勢(shì)所趨，毋庸置疑。
但如何進(jìn)行區(qū)域之間的利益再分配？既有的框架已經(jīng)不能解決所有的問題。所以，我們?cè)诔雠_(tái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)候，不應(yīng)該僅僅局限于放權(quán)、讓利、投資這樣的傳統(tǒng)思路當(dāng)中。這種思路，使地方發(fā)展像彩票中獎(jiǎng)那樣隨機(jī)化。面對(duì)著一個(gè)變化多端的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，我們應(yīng)該如何在這一時(shí)期建立起不同區(qū)域之間、不同社會(huì)階層之間的聯(lián)通關(guān)系呢？
這已經(jīng)不是一個(gè)局部戰(zhàn)略的問題，更不是靠加強(qiáng)或者設(shè)立一個(gè)部門能夠解決的問題。
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