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鄧聿文
到圖書室翻閱報紙的兩會報道，有兩個提議引起我注意。一個是全國工商聯(lián)建議國務(wù)院應(yīng)盡快廢止私企暫行條例；一個是人大代表、遼寧大學(xué)法學(xué)院教授石英建議全國人大應(yīng)廢止投機倒把行政處罰暫行條例。兩者指向的對象雖不同，但指向的性質(zhì)卻一樣，都是大量存在于我們生活中的該廢除而實際還在發(fā)揮作用的暫行條例。
所謂暫行條例，從字面意思來理解，指的是囿于某種條件限制，在某個特定階段或時期，不宜制定正式法規(guī)來管理某種社會經(jīng)濟活動，而代之以暫行法規(guī)。這樣來看，一旦條件發(fā)生變化，就應(yīng)該修改或廢止暫行條例。所以，暫行條例的暫行時間不宜過長，否則也就等同于正式法規(guī)了。但現(xiàn)實中，我們的很多暫行法規(guī)一暫就是幾年十幾年甚至幾十年。比如，上述私企暫行條例是1988年制定的，投機倒把暫行條例是1987年制定的，距今都快20年了。時間最長的暫行法規(guī)也許要算城市戶口管理暫行條例，這個1951年頒布的法規(guī)值到去年才被廢除，竟然暫行了半個世紀。
我不知道究竟有多少暫行法規(guī)，但只要在互聯(lián)網(wǎng)上搜索一下，各種冠以“暫行條例”、“暫行辦法”、“暫行規(guī)定”等的暫行法規(guī)，比比皆是。比如企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、高等教育自學(xué)考試暫行條例、公務(wù)員暫行條例，等等，內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會各個方面。連規(guī)范行政法規(guī)制定程序的法律，其名稱居然也叫行政法規(guī)制定程序暫行條例。
立法中的“暫行”現(xiàn)象說明了什么？我想可以從兩方面來看。一方面說明我們正處在社會轉(zhuǎn)型時期，轉(zhuǎn)型時期的一個特點就是“變”，一切都在變化中，而法律要求的是相對穩(wěn)定性，為了使管理不至于出現(xiàn)空當兒，所以要制定暫行法規(guī)。但另一方面，暫行法規(guī)過多，暫行時間過長，也說明我們的立法和管理存在僵化和落后，立法和管理不能隨著變化了的實際而變化和調(diào)整。
以私企暫行條例為例，這是在我國有計劃的商品經(jīng)濟條件下制定的一部規(guī)范私企的法律。但進入21世紀，隨著我國相關(guān)的政策和立法不斷調(diào)整與完善，特別是私營經(jīng)濟早已從1988年立法時的“補充”發(fā)展為“重要組成部分”，條例的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生改變，很多條款已經(jīng)失效或者不具有適用性，再用它去管理私營企業(yè)，只會制約私營經(jīng)濟發(fā)展，從而也就失去了存在價值。有鑒于此，早在2002年，全國工商聯(lián)就提出過廢止該條例的建議案。
這就給我們提出一個問題：為什么遠遠落后于時代發(fā)展的暫行法規(guī)在今天仍然能夠起到作用？我想，除了人們在習慣意識上容易固守傳統(tǒng)外，也與這些暫行法規(guī)在具體執(zhí)法中的限制多于援助、制裁多于保護大有關(guān)系。因為這些在計劃經(jīng)濟時代或市場經(jīng)濟初期制定的法規(guī)，在立法思想上就出現(xiàn)了偏差，表現(xiàn)為人民被要求承擔過多的義務(wù)，從而給行政機關(guān)過大的自由裁量權(quán)，為行政人員以權(quán)謀私、吃拿卡要提供了法律保障。去年媒體曾報道過這樣一個案子，廣西來賓市工商局興賓分局2002年以何桂玉構(gòu)成投機倒把行為為由對其作出行政處罰決定。何不服，告上法庭，結(jié)果被來賓市中院判敗訴，后經(jīng)廣西高檢抗訴，才在兩年后摘掉了這頂可笑的帽子。再比如，《行政許可法》出臺前后，從中央到地方，掀起了幾輪清理法規(guī)的行動，但現(xiàn)在看來，這幾次清理還不夠徹底，有利可圖的都還保留著，否則，我也用不著再在這里來批評投機倒把和私企暫行條例了。
暫行條例暫行時間過長，法律不符合變化了的實際，它們的存在不僅沒有任何價值，而且會制約甚至阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展，從而引起人民群眾強烈不滿，嚴重損害政府機關(guān)的形象。所以，凡是出臺涉及公民權(quán)利、義務(wù)的法律和規(guī)范性文件，都要有一個相對明確的實施期限。這樣，一些暫行法規(guī)就不能找各種借口無限期暫行下去了。
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