創(chuàng)造條件提高代表立法技能

　　憲法第五十八條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”。也就是說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)就是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地，全國(guó)人大代表也就是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)成員，他們是中國(guó)的立法者。

　　作為立法者，人大代表的職責(zé)又可以分為兩個(gè)方面：一方面是審議常委會(huì)向大會(huì)提出的法律案，另一方面，則是自行提出議案。

　　過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間，人大代表的立法職能主要體現(xiàn)為審議法律案。近年來(lái)，人大代表自行提出議案的數(shù)量、尤其是質(zhì)量迅速提高。前年，被大會(huì)議案組辦公室作為議案處理的只有338件；去年提出議案1374件，被作為議案處理的有641件；今年，各代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出的議案991件，全部合乎議案規(guī)范，都被作為議案處理。其中，超過(guò)一半的法律案附有法律草案文本。

　　這一數(shù)字清晰地顯示了人大代表立法技術(shù)提高的可喜趨勢(shì)，這一趨勢(shì)如能健康地延續(xù)下去，則將會(huì)對(duì)中國(guó)的立法格局產(chǎn)生相當(dāng)重要的影響。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，人大及其常委會(huì)所審議的法律，大多數(shù)為行政部門所提出和起草。

　　行政部門起草法律案，自有其優(yōu)勢(shì)，即了解相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)狀，法律草案較有針對(duì)性。

　　但行政部門通常會(huì)囿于該領(lǐng)域之現(xiàn)狀，其所起草之法律可能缺乏前瞻性，缺乏整體視野。因而，不少法律通過(guò)剛兩三年，就需要修改。更大的弊端是，行政部門起草法律草案之時(shí)，不大容易擺脫利益牽扯，通常會(huì)給本部門設(shè)定過(guò)多不受限制的監(jiān)管權(quán)力，而忽視被監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利。

　　此即屢遭批評(píng)的立法行政化、部門化傾向。目前，這一傾向已有較大改觀，近乎一半法律是由人大常委會(huì)啟動(dòng)立法程序，并自行組織起草法律草案。這一做法有利于提高立法質(zhì)量，也使法律更為公平公正。

　　相形之下，人大代表的立法能力目前仍有待完善。

　　據(jù)新華社報(bào)道，盡管今年991件代表議案全部被作為議案處理，但全國(guó)人大各專門委員會(huì)分析研究之后認(rèn)為，這些議案中還沒(méi)有方案較為完備而又迫切需要列入本次大會(huì)審議的議案。也就是說(shuō)，代表們所提出的這些議案，還不能正式啟動(dòng)相關(guān)立法程序。

　　從相關(guān)部門的介紹中可以看出，代表所提出的議案所涉及的都是公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，其立法意愿也都契合民眾的訴求。不過(guò)，社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，并非一定要通過(guò)立法的形式來(lái)解決。因此，提出一項(xiàng)立法設(shè)想，是需要深思熟慮的，需要對(duì)所涉及的社會(huì)問(wèn)題、對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律進(jìn)行深入研究；而相關(guān)法律草案之規(guī)劃、研究、調(diào)查、起草，更不是一件輕而易舉的事情。

　　法律乃是一個(gè)法治國(guó)家進(jìn)行治理的依據(jù)，因而，立法是一項(xiàng)復(fù)雜的事業(yè)。立法者如欲提出、制定為社會(huì)所迫切需要而又明智公正的法律，就必須具備立法的技藝。

　　這種技藝既來(lái)自知識(shí)，尤其是立法的專業(yè)知識(shí)，又來(lái)自于立法的經(jīng)驗(yàn)。而目前，人大代表普遍沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律專業(yè)訓(xùn)練，法律知識(shí)比較欠缺。同時(shí)，也欠缺立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　人大代表要具備履行完整的立法能力，就需要提高自身的立法技藝。人大代表當(dāng)然不可能個(gè)個(gè)都具有專業(yè)知識(shí)，解決的辦法可以是外聘專家，借助專家的法律與行業(yè)專業(yè)知識(shí)，提高議案水平。目前已有人大代表進(jìn)行這方面的嘗試，比如，湖南省人大代表王填連續(xù)兩年自費(fèi)組織專家協(xié)助研究和提出議案。對(duì)于這樣的活動(dòng)，全國(guó)人大或可考慮給予一定津貼，甚至允許每位人大代表聘請(qǐng)兩位立法助手。

　　至于立法經(jīng)驗(yàn)，則需要制度上的改革，為全國(guó)人大代表提供歷練的機(jī)會(huì)。這方面，全國(guó)人大已提出建議，在制定或者修改有關(guān)法律時(shí)，負(fù)責(zé)起草的部門可邀請(qǐng)熟悉該項(xiàng)法律的代表參與調(diào)研、論證或者起草工作；全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案時(shí)，可邀請(qǐng)有關(guān)代表列席常委會(huì)會(huì)議，參與審議。這樣的經(jīng)歷，當(dāng)可使人大代表很快地熟悉立法程序，從而提高其立法技藝。

　　我們有理由期待，終有一天，普通人大代表提出的議案會(huì)直接進(jìn)入大會(huì)及常委會(huì)的立法議程。