中國新聞周刊：安監局升格 安監體制如何補牢

　　提升為正部級的國家安監總局，尚期待進一步的安全體制變革，否則仍難遏制事故頻發的勢頭

　　2月23日，國務院常務會議決定，將國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，由副部級提升為正部級。

　　2月28日，國家安全生產監督管理總局新聞發言人、政策法規司司長黃毅向本刊披露相應的人事變動：原國資委黨委書記、副主任李毅中(正部級)出任國家安全生產監督管理總局局長，原國家安監局局長王顯政(副部級)改任總局副局長，原國家安監局副局長趙鐵錘將出任國家煤炭安全監察局(副部級)局長(此前，國家安監局與國家煤監局是一套人馬，兩塊牌子)。

　　發出加強監管的信號

　　過去的4個月內，國家安監局的領導們幾乎成為中國最忙的人。連續發生的三起特大礦難，地點分別在鄭州大平、銅川陳家山、阜新孫家灣；死亡人數也一路飆升，分別為147人、166人和214人。其間在包頭，還發生了一起空難。

　　每一次災難發生，安監局的局長或副局長都要親率調查組前往調查，然后忙著布置接下來的安全大檢查。

　　1月17日，國家安全生產監督管理局副局長梁嘉琨在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上表示，2005年將消滅死亡百人以上煤礦事故。這一表態后不久，2月14日，遼寧阜新礦業集團孫家灣煤礦發生了中國最近40年來死亡人數最多的煤礦事故。

　　這一耐人尋味的情節，成為媒體普遍注意的反差。它告訴大家一個事實，無論是決心還是計劃，都不能成為防止事故發生的保證書。正如近年來每次災難后都被重復的論點，事故頻發的根源在于體制，尤其在安監體制。

　　盡管從表面看來，進入新世紀后，中國已經將每年礦難的死亡人數從萬人左右控制到6000人～7000人之間(2004年為6004人，為歷史新低)，但是，國家安監總局研究中心主任郭云濤對本刊說，以前礦難死亡總人數雖多，但礦難規模小，對人們心理的沖擊程度也遠沒有現在這樣嚴重。而近期特大礦難的連續性發生，以及今年春節國務院總理溫家寶親臨陜西銅川慰問的舉動，提升了國人對安全問題的關注度。

　　需要指出的事實是，孫家灣礦難，并非是促成安監機構升級的直接原因。據本刊了解，此番安監局的升格，已經醞釀很久。消息人士透露說，此事在去年10月就已報給中央。

　　在清華大學公共管理學院常務副院長薛瀾教授看來，升格安監局，顯示了國家對監管部門的重視程度有所提升。市場經濟背景下，政府加強監管而不是“直管”早已形成共識。與此相對應在2001年12月中國正式加入WTO之前，國家工商總局、國家技術質量監督局和國家進出口檢驗檢疫局均從副部級升格為正部級。連同此次國家安監局的升格，反映了政府加強監管的趨勢。市場監管部門正在逐步擺脫“弱勢”地位。因此，安監局升格，仍然可以被看作中國試圖加強安全監察的一個信號。但是，人們更期待的，是升格背后的安監體制變革。

　　不過，黃毅司長對本刊說，此次升格，目前只是部門名稱和領導層人事上的變動，不涉及其它方面。媒體關心的安監體制問題，并不在這一輪調整之列。

　　包括薛瀾在內的行政學專家對此提出疑問，體制不改而只是升格，焉能遏制礦難？

　　中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍則擔心，治標的猛藥不斷，治本的補藥匱乏，使升格或將陷入怪圈。

　　升格并非治本之道

　　在當前的情況下，薛瀾和毛壽龍認為，升格也有可取之處。從行政角度而言，考慮到中國的國情，升格之后拉平國家安監局與中央各部門以及地方省份的級別，有利于國家安監總局開展工作。

　　在中國，“官大一級壓死人”的風氣自古有之。在采訪報道2003年底致234人死亡的重慶開縣特大天然氣井噴事故時，開縣安監部門的主管官員就向本刊坦承，造成這起事故的中國石油天然氣集團是副部級企業，他們作為地方的科級單位無力對其進行安全監察。另外，開縣井噴時，該縣安監局身為地方安全生產的主管者，竟然沒有得到開采部門的報告，相反卻是輾轉從上級處才知道消息，盡顯“弱勢監管”的尷尬。

　　以國家安監局4年前的成立為標志，煤礦安全“國家監察、地方監管、企業負責”的基本格局確定。國家安全生產專家組成員、中國礦業大學北京校區資源及安全工程學院院長周心權曾向本刊分析，中國的安全生產管理體系分為橫向和縱向兩種，國家安全生產監督管理局及其下設機構負責各省市的安全生產監督，屬于橫向管理。同時一些重點行業有自己的安全監察體系——例如煤炭行業有煤礦安全監察局，屬于縱向管理。

　　專家同時指出，近年來石油、化工，煤炭等等行業轉為公司化運作之后，由于成本和利益權衡，其安全生產的監管動力逐步減弱，而橫向的國家安全生產監督管理體系，也出現了權力不到位的現象，這就形成了一個空白點。安全專家們認為，尤其在地方，生產部門的強勢，使得相對弱勢的監管部門顯得無力，難以對其前者進行有效的制約和監督。

　　在這種現狀下，提升安監部門的級別，或有利于對生產部門的監管。但顯然，提升級別并非治本之道。

　　安監體制如何補牢？

　　國務院發展研究中心產業經濟部副研究員錢平凡表示，安監改革的核心應是法治的到位。在法治背景下，低級別官員的執法權不僅不受上級干涉，并且還受法律保護。

　　專家以美國為例，向本刊解釋了“防火”的重要性甚于“撲火”：其一，安監機構擁有獨立執法權，安監員有權下令煤礦停產(安監員和政府高官相比級別很低，但其依法行使的權力除非判決，任何機構和個人無權干涉)；其二，企業主事先繳納和事后的罰款金額高于他本應在安全生產上的投入；其三，在技術上不斷進步。

　　由此帶來的成效是，美國煤礦每百萬噸死亡率僅是中國的百分之一。它告訴我們，法治手段比行政手段或許更為有效。

　　本刊在查閱相關安全法律法規時發現，中國安全監管法規不可謂不全。廣義而言，涉及安全法規的中央級法律法規就有74個之多，例如《安全法》、《礦山安全條例》等。

　　其中，《煤礦安全監察員管理辦法》還對安監員的獨立職責進行了細致的規定。例如，該管理辦法的第八條第四款規定：(煤礦安全監察員)發現煤礦作業場所的瓦斯、粉塵或者其他有毒有害氣體的濃度超過國家安全標準或者行業安全標準的，煤礦擅自開采保安煤柱的，或者采用危及相鄰煤礦生產安全的決水、爆破、貫通巷道等危險方法進行采礦作業的，有權責令立即停止作業，并將有關情況報告煤礦安全監察機構。

　　但是，最近的礦難表明，那些法規幾近一紙空文。在近幾年的多起礦難發生后，媒體才揭出，企業撕毀監管部門的封礦封條強行開采的事不時有之。銅川礦難前，上級對煤礦瓦斯檢驗員丁愛國提前一周的瓦斯濃度超標的報告置若罔聞，反而對其進行處罰。丁愛國最終死于礦下，他的遭遇，從一個側面反映出生產部門對安全監督的態度，以及生產安全人員的勢弱(雖然丁尚不是擁有執法權的國家安監員)。

　　血的教訓告訴我們，安監體制改革遠不限于級別的提升。在使安監部門在級別上變得更為“強勢”的同時，通過法律和制度保障安監機構和人員的獨立執法權，制止各種級別的政府和企業對其進行干預，使他們在執法上更為“強勢”，是更為重要的。

　　(楊中旭)