冷看301調查

　　○毫無疑問，這起針對中國新能源的爭端會給中國新能源產業帶來曠日持久的不確定性和高昂的應訴成本，一些沒什么核心技術、僅僅依靠組裝、又依靠出口市場的廠商會比較夠嗆。由于有傳言稱這起爭端背后有某些美國企業游說推動的背景，而且相關企業還在中國設廠生產，這起爭端也警告我們審視對外資的超國民待遇

　　○與此同時，由于中國有廣大的國內市場，中國出口企業也早已磨練出應對爭端的豐富經驗，這起爭端究竟能否有效扼殺中國新能源產業，美國貿易保護主義者不宜過度樂觀。相反，美國貿易保護主義者自身需要警惕，過度依賴貿易保護將扼殺自身的活力。美國鋼鐵工業就是無意自我奮斗、極度依賴貿易保護主義措施的典型

　　《環球財經》編委 、商務部國際貿易經濟合作研究院研究員

　　■  梅新育

　　自從2007年對華開創適用反補貼法之先河以來，美國對華反補貼因美國鋼鐵工人聯合會(USW)的申訴而升級。

　　9月9日，美國鋼鐵工人聯合會提起申請，要求美國貿易代表辦公室(USTR)針對中國可替代和可再生能源領域的補貼政策與實踐做法發起301調查，這成為奧巴馬總統任職以來收到的第一起301調查申請。

　　在申請書中，申訴方對“中國產業政策違反世貿規定”的指控集中在五個方面：限制稀土等重要原料的出口；要求外國投資者轉讓技術；歧視外國公司和產品；提供禁止性的出口補貼和使用國產貨物；扭曲貿易的國內補貼；并指責上述政策損害了美國內產業的經營和就業。同時，申訴方要求美國貿易代表辦公室開始與中國進行磋商，如果中國不同意撤消這些補貼，美方將向世貿組織提起訴訟程序。

　　美國鋼鐵工人聯合會很快在美國政界得到了強烈呼應。9月28日，美國國會數百名議員聯名致函奧巴馬總統，要求政府就鋼鐵工人聯合會301調查申請中指控的中國清潔能源政策措施采取行動，聲稱，由于中國制造企業在綠色技術革新方面獲得不公平的優勢，美國政府應采取兩項措施，一是根據301調查申請，立即采取行動；二是整合政府內部現有資源，確保美貿易代表辦公室能主動、全面地加強對中國貿易執法。

　　與此同時，在中國第一大貿易伙伴歐盟，也出現了強化對華反補貼的動向。10月上旬，歐委會貿易委員德古赫特表示，歐盟業界認為中國政府的補貼導致中國產業與歐盟產業之間“不公平競爭”。為此，歐盟產業可能會對中國產品提出更多的反補貼調查申請，對華反補貼調查將成為一種趨勢。

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　　301條款和對華反補貼來龍去脈

　　301條款來自美國《1974年貿易改革法》(Trade Reform Act of 1974)，是授權美國總統對不公平貿易行為和市場破壞者實施報復。這項條款規定，總統若認定某外國或政府機構有以下行為：(1)采取不合理的關稅或其它進口限制，使該國原承諾的對美國的貿易額減少；(2)實行差別待遇或其它不公平合理的行為，致使美國企業增加負擔，遭到限制；(3)對輸往美國或其它外國市場的產品給予補貼，致使美國產品銷售減少；(4)對食品、原料、成品或半成品供應施加不公平合理的限制，損害美國商業活動；對于所有這些行為，美國總統都有權采取報復措施，以排除這些限制或補貼。總統可以采取的報復措施有：(1)停止貿易互惠，包括停止、撤銷、禁止實施或不宣布與該國機構所簽訂的貿易協定及關稅減讓；(2)提高關稅或開征其他費用；(3)實施進口限額制度；(4)對美國境內該國分支機構課征稅費或加以限制。

　　其后經過《1979年貿易協定法》(Trade Agreement Act of 1979)、《1988年綜合貿易與競爭力法》(The Omnibus Trade & Competitiveness Act)等數次貿易立法修訂，雖然某些修訂是補充了國際貿易準則，將美國立法與國際法接軌(如《1979年貿易協定法》對301條款的修訂)，但由于美國制造業各部門總體上趨向相對衰微，301條款總的演變趨勢還是日趨嚴厲，出現了“超級301條款”和針對知識產權的“特別301條款”等，將判定妨礙美國貿易的行為是否屬于不正當、是否需要調查的權力從總統手里轉移到了美國貿易代表手中，理由是防止總統為了遷就外交政策而不去報復實施不公平貿易行為的國家。

　　與301條款相比，對華反補貼是一件相當新的對華貿易保護武器，因為美國聯邦上訴法院1986年就喬治城鋼鐵公司訴美國案(Georgetown Steel Corporation vs. USA)作出了以下判決，從而奠定了美國對“非市場經濟體”出口產品不適用反補貼稅的理論依據：

　　“根據反補貼法的目的、非市場經濟的性質以及國會特別針對這些國家的出口在其它法律中采取的行動，我們認為蘇聯和民主德國對其出口到美國的鉀堿提供的利益不構成《1930年關稅法》第303節所說的贈與或資助⋯⋯雖然這些利益可能刺激企業去完成中央政府為他們確定的經濟目標，它們不會對美國公司構成反補貼稅要解決的不公平的競爭優勢。⋯⋯即使把這樣的刺激因素算作補貼，這些非市場經濟國家的政府實際上是在補貼自己。”

　　正因為如此，雖然反補貼案件數量在世貿組織爭端解決機制中與反傾銷案件數量大致相當，在各類案件中數量位居第二，且反補貼工具的使用者集中于美國、歐盟、加拿大等發達國家，在1995~2004年間全球共計176起反補貼調查中，美國、歐盟、加拿大發起者為128起，占總數的73%；美國一國發起70起，占40%；但由于主要貿易伙伴長期未承認中國的市場經濟地位，中國出口商品很少遭受反補貼爭端困擾，與中國連續10多年位居世界反傾銷最大受害者的狀況形成了鮮明的對比。

　　然而，當反傾銷、技術性貿易壁壘、匯率壓力、知識產權等工具都不能遏止中國出口的高速增長之后，美國國內進口競爭產業和有關政客都無法抑制援引反補貼工具打擊中國出口商品的強烈沖動。早在1991年，美國拉斯科公司就針對中國電風扇提出了反補貼申請，美國商務部雖然沒有通過該公司的申請，卻提出了非市場經濟國家中市場導向型產業可與反補貼兼容的論點。

　　10余年后，加拿大于2004年9月10日、24日和2005年2月16日分別對中國戶外燒烤架、鋼鐵緊固件和復合地板征收臨時反補貼稅，是外國首次對中國商品實施反補貼措施；美國眾議院也于2005年7月27日以255∶168票通過《美國貿易權利執行法案》，其主要內容為準許對來自非市場經濟體的進口適用美國反補貼法，該法案發起者毫不諱言其本來目的就是針對中國商品，對華反補貼山雨欲來。2006年10月，美國俄亥俄州NewPage紙業公司要求美國政府對中國紙業企業進行反補貼調查，并對從中國進口的銅版紙課征近100%的反傾銷稅，挑起了要求對華同時開展反補貼、反傾銷“雙反”的爭端。2007年2月2日，美國貿易代表施瓦布宣布向WTO提出申訴，指責中國為國內制造商提供補貼以刺激某些行業的出口；美國時間2007年3月30日，美國商務部長卡洛斯·古鐵雷斯(Carlos Gutierrez)發布對中國適用反補貼法的聲明，標志著美國不對“非市場經濟國家”出口商品征收反補貼稅的判例正式終結，開創了美國對“非市場經濟國家”征收反補貼稅之先河。

　　美國何以對中國新能源產業政策發起301調查？

　　美國貿易政策的發展演變及其具體決策的終極基礎當然是經濟因素，但就短期而言，政治動機對決策的直接影響常常要大得多。就這起案子而言，美方借新能源發難，自有其經濟考慮，畢竟新能源是美國重點推出的戰略產業，“山姆大叔”企圖借重點發展的戰略產業奪取和鞏固全球經濟體系制高點，在反危機后分量更重。實事求是地說，在新能源領域，美國起步早，占有研發等方面優勢；中國起步晚，雖然投資力度強大，產能增長迅猛，某些新能源產品產能已經是世界最大，但好些新能源產品中國缺乏核心技術，主要企業基本上還是進口美歐日的核心元件然后組裝，中美在這個領域雖然是對手，但還不是全面競爭的對手。可是，為了盡可能把競爭對手扼殺在襁褓之中，“山姆大叔”還是有必要及早動手。政治動機對這起案件的提出無疑發揮了更直接的作用。

　　就中短期而言，在當時中期選舉鄰近的環境下，無論是申訴方美國鋼鐵工人聯合會，或是致函表態支持“敲打中國”的美國議員，還是決定啟動調查美國政府行政部門，他們從中都可各取所需，前者可以贏得更高的幾率對中國企業設置貿易壁壘，后兩者則需要借此爭取選票。在美國歷史上一向貿易保護主義情緒強烈的國會議員們自不待言，就是美國行政部門，在當下的政治氣候也格外需要求助于貿易保護主義勢力。在2009年初的文章中，我曾經提出以下判斷：

　　“由于在執政的不同時期對貿易保護主義勢力的需求程度不一樣，奧巴馬在未來的保護主義沖動可能增強。奧巴馬頂著在競選造神運動中取得的光環入主白宮，目前還處于與公眾的‘蜜月期’之中，支持率之高創造了歷史紀錄，因此，近期內他無需太過依賴貿易保護主義勢力的政治支持。然而，隨著造神運動的光環消失，隨著‘蜜月期’流逝，他的支持率必將趨向下降；由于經濟刺激計劃能否成功尚在未定之天，即使收效起碼也是2010年之后，缺乏耐心的美國公眾對他的政治支持會流逝得更快。如果他的政治支持流失到一定程度，他尋求貿易保護主義勢力支持的內在沖動就會大大增強。”

　　現在，這個預見成為現實。

　　實際上，2007年美國正式宣布對中國適用反補貼法的背景也與此相似。當時，小布什已經因為伊拉克戰爭而深陷泥潭，為了贏得總統大選勝利，民主黨議員們要挾中期選舉獲勝余威而在一切可以發難的議題上“宜將剩勇追窮寇”；本來總體上相對客觀的行政部門也需要接受執政黨爭取選舉勝利的需要。

　　“政府已經努力運用我們的反傾銷法應對中國的不公平貿易。中國經濟已經發展到了一個新階段，我們可以增加使用諸如反補貼法之類新的貿易救濟工具了。今天的中國已經不是幾年前的中國。隨著中國的發展，我們的貿易政策工具要相應發展，以確保美國人得到公平待遇。通過對去年10月(俄亥俄州NewPage紙業公司)的申訴采取行動，國家表明它繼續承諾為美國廠商、工人和農民創造公平競爭的環境。”在當時新一輪美國總統選戰已經熱鬧開場、競爭者紛紛拿“敲打中國”作為“賣點”的環境下，古鐵雷斯在宣布對中國適用反補貼法時說的這些話怎么聽都很有競選風味。

　　更加“深遠”也更值得警惕的是，美國統治集團往往希望借助貿易爭端威懾中國領導集體，2007年美國正式宣布對中國適用反補貼法就存在這樣的背景。當時，中共十七大召開在即，外界預計政治局及中央委員會的大約一半將發生改變，美國統治集團、至少是統治集團中的一部分勢力希望借助貿易保護主義手段打擊中國核心產業部門，削弱中國執政黨和政府對經濟社會穩定性的控制能力，并誘導、脅迫中國新的領導集體服從美國。美國《基督教科學箴言報》當時發表文章直言不諱地挑明了這一目的：“對津貼的中國進口產品征收更多的美國關稅可能將有助于說服未來更年輕的領袖：中國需要更多的經濟和民主自由。”今天，在全球性金融經濟危機已經嚴重削弱美國軟硬實力的背景下，面對中國這個新興大國相對地位和實力的上升，美國這個守成大國打擊、遏制新興大國上升勢頭的內在動機將分外強烈。

　　美國對華新能源爭端能否如愿？

　　部分是由于美國一貫的霸權主義作風，部分是由于美國的貿易保護主義決策背后有太多的政治動機，在美國提出的對外貿易爭端指控中，事實往往淪為犧牲，甚至出現“硬傷”。

　　前兩年，在世貿組織框架下與美國就中國鋼材等產品出口開展的反補貼磋商中，我方就發現，美方指責中國的某些所謂“補貼”項目在中國的實踐中早已不存在。在這次的美國鋼鐵工人聯合會對華起訴書中，也有許多指控完全站不住腳。我們的新能源補貼更多的是補貼在消費者身上，不是補貼生產者。美國工人失業最好還是多看看他們自身的原因。

　　至于指責外國企業在華招標遭受不公待遇，更大有無理取鬧之嫌，因為中國并沒有加入世貿組織《政府采購協定》，美國不能拿這項協定的要求來約束我國。而且，即使美國要求我方開放政府采購市場，那么，他們拿什么利益和我們交換？沒有利益交換的那不叫做談判。

　　更重要的是，盡管我國迄今尚未加入世貿組織《政府采購協定》，但在各地政府采購市場上已經不止一次發生招標條件按照外企情況量身定制的事件，我們更需要整治的是對外企超國民待遇和背后的灰色交易問題。

　　毫無疑問，這起針對中國新能源的爭端會給中國新能源產業帶來曠日持久的不確定性和高昂的應訴成本，一些沒什么核心技術、僅僅依靠組裝、又依靠出口市場的廠商會比較夠嗆。由于有傳言稱這起爭端背后有某些美國企業游說推動的背景，而且相關企業還在中國設廠生產，這起爭端也警告我們審視對外資的超國民待遇。因為外資企業一邊利用中國的優惠政策設廠生產，一邊發起反傾銷之類爭端，扼殺其中國同行，這種事情以前就不止一次發生。

　　然而，由于中國有廣大的國內市場，中國出口企業也早已磨練出應對爭端的豐富經驗，這起爭端究竟能否有效扼殺中國新能源產業，美國貿易保護主義者不宜過度樂觀。相反，美國貿易保護主義者自身需要警惕，過度依賴貿易保護將扼殺自身的活力。美國鋼鐵工業就是無意自我奮斗、極度依賴貿易保護主義措施的典型，這次作為主體起訴中國新能源產業政策的美國鋼鐵工人聯合會(USW)作為其中的一分子也不例外。

　　美國鋼鐵工業曾經在全世界獨領風騷多年，但“二戰”之后不求進取而逐漸沒落。自從1969年迫使日本鋼鐵工業“自愿限制”對美出口以來，美國鋼鐵貿易保護措施逐年顯著增長，到2002年底，美國對鋼鐵產品正在實施的貿易保護措施約179項，占其所有貿易保護措施的58%，而且許多“新型”貿易保護措施也都首先應用于鋼鐵貿易，鋼鐵工業可謂美國貿易保護措施重點保護的寵兒。但所有這些貿易救濟措施效果并未促進美國鋼鐵工業的技術革新和生產效率提高。

　　在采用先進的連鑄法方面，美國大型聯合鋼鐵企業起步晚于所有其他主要西方國家同行，根據1980年美國國會技術評價辦公室發表的《技術和鋼鐵工業的競爭能力》報告，美國大型聯合鋼鐵企業大致從1968年開始采用連鑄法，而德國是1962年，日本、法國、英國大體都在1964年。實施貿易保護后，美國鋼鐵工業并未加快采用連鑄法的步伐。到1982年，也就是美國對日本鋼材實施“自愿”限制之后13年，連鑄比(即采用連鑄法生產的鋼材占鋼材總產量的比重)在日本是77%，在歐共體是45%，在美國只有21%。1965年日本氧氣頂吹轉爐煉鋼技術采用率就達到了60%，美國僅有20%；1970年日本達到80%，美國為50%；1980年美國才達到60 %，直到1991年美國才消滅老式煉鋼平爐；而轉爐與平爐的煉鋼效率差距非常懸殊，前者只需30分鐘，后者需要半天。

　　不僅在生產效率方面，就是在投資建設效率方面，美國鋼鐵工業的頹勢在實施貿易保護之后也依然沒有改觀。

　　根據麻省理工學院工業生產率委員會組織的制造業研究結果，上世紀90年代初，規劃、設計、建造一座新高爐，美國要4~5年，日本只要3年；新鋼廠噸鋼生產能力平均基建成本，美國為1700美元，其他國家為700~1500美元。鋼鐵工業在美國制造業中的排名，1940年是第二位，1960年是第三位，1980年是第六位。盡管1987~1988年許多美國大型鋼鐵公司獲得了可觀的利潤，幾乎實現了生產能力滿載運營，整個鋼鐵工業投資收益率自1974年以來第一次超過整個制造業的平均投資收益率，布什總統在1992年3月日本自愿限制對美出口鋼鐵協議到期時也為此決定不延續該協定，但事實很快就證明美國鋼鐵工業的這場“繁榮”只不過是曇花一現。顯然，美國貿易保護制度并未能夠給它的寵兒——鋼鐵工業造就強健體魄和蓬勃的進取精神。

　　那么，在世界新能源市場上，中美角逐，究竟鹿死誰手呢？