上海財經大學公共經濟與管理學院教授胡怡建：“地方財政收支缺口將持續存在”。

　　今年以來，由財政部代理發行的上海地方債已經達71億元，將用于城市和民生建設，這也是上海繼2009年76億元地方債基礎上的第二次發行。

　　地方政府債的發行是制度上的突破性進展，同時也反映出地方財政目前確實存在較大的收支缺口矛盾。上海財經大學公共經濟與管理學院教授胡怡建認為，處于經濟轉型期的上海，地方財政收支缺口矛盾將持續存在，通過發行債務來彌補地方財政赤字也將成為常態。

　　“城市債務還款高峰在即”

　　2008年金融危機爆發后，外向型經濟特點顯著的上海，出口優勢難以為繼。上海市統計局數據顯示，2009年上海國內生產總值(GDP)同比增長8.2%，低于2008年9.7%的增速，也低于年初9%的預期增長目標。

　　胡怡建認為，從時間上來看，這一輪經濟增速放緩既有金融危機背景下，對進出口貿易依賴性較大的上海受沖擊程度大于國內其他城市的因素，也有上海自身結構調整的內在因素作用，“國家發展戰略重心由沿海向內陸轉移，上海不再擁有政策優勢，同時隨著上海世博會的舉辦，以投資拉動的經濟發展也將告一段落。”

　　伴隨著經濟增速放緩，地方財政收入增速也在放緩。據胡怡建介紹，“十五”期間，上海地方財政收入年均增長23.56%，“十一五”前四年降為15.36%，而2009年僅為6.6%。

　　“堅定不移地實施經濟轉型、經濟結構調整，以犧牲當前的經濟增長的速度和規模，換取今后更好的質量與效益，那么對于主要依賴經濟增長取得企業稅收的地方財政來說，也意味著財政收入增速將繼續放緩，‘十二五’如果達到12%可能已經是很不錯的成績了。”

　　一方面財政收入放緩，另一方面伴隨著經濟結構調整，政府職能也需相應做出改變，財政支出將會有增無減。

　　以往以經濟建設為關注重點的政府將在“十二五”期間逐步退出，政府職能將更多地向專注于“民生服務”轉變，“今后教育投資將增加，醫療改革也需要一定的財政支持，經濟適用房建設需要政府犧牲一定的經濟利益。”此外，隨著上海進入老齡化，社區養老建設也亟須加快。

　　然而，城市基建的投資不會馬上停止，投資規模也不會減少，“世博會建設結束后，城市建設會逐步放緩，但是將來的維護費用會增加，除此之外，城市外延式的郊區建設步伐將加快。”

　　此外，目前地方政府存在大量債務產生的還本付息，也是一筆巨大支出，“城市債務還款的高峰很快會到來”。

　　“調整稅源結構是趨勢”

　　胡怡建認為，對于轉型階段的上海來說，財政支出壓力將會增加，“這兩年，主要靠土地收入來補，目前地方債務中也有很多是以土地來作擔保，然而，隨著國家房地產調控政策不斷推出，土地價格不可能再出現大幅上漲，且土地資源是有限的。”

　　事實上，隨著城市化的進程，公共服務需求增加，財政支出占GDP的比重持續提高，是各國發展的規律和趨勢，“據統計，發展中國家的財政支出占GDP的比重一般為20%，發達國家是30%，福利國家高達40%。”

　　如何平衡地方財政收支缺口？國際上大多數國家的地方政府不外乎征稅、收費和發債三種途徑。然而，對于仍然處于清費改稅階段的地方政府來說，增加收費并不可行，而現階段地方政府也缺乏發債自主權。

　　胡怡建認為，在上述背景下，今后的發展趨勢主要是調整稅源結構。

　　“由于不同產業的稅收貢獻是不一樣的，地方政府將會優先發展既符合國家產業發展規劃，又能貢獻較多稅收，尤其是地方稅收的產業。”據胡怡建介紹，目前第三產業中以房地產業和金融服務業的稅收占行業生產總值的比重較高。胡怡建建議，地方政府今后的招商引資格局應由“注重招商”轉向“注重引資”，尤其是在上海這種寸土寸金的地方，應通過引入資金、資產、資本、智力和知識等生產要素，提升產業層次，推進現代服務業發展，既符合國家產業發展方向，又能為地方帶來更多稅收。

　　“財產稅是方向”

　　此外是拓展稅源。

　　“我們現在的稅收過于集中在企業，今后的發展趨勢應是在國民收入初次分配階段就向個人傾斜，先把錢分給老百姓，然后根據個人收入水平、消費水平的區別，進行征稅，對國民收入進行再分配。”胡怡建說。

　　從國際上大多數市場經濟國家來看，來自企業的直接繳稅比重遠低于中國，更多的是來自個人稅收。在美國，個人所交的稅收占總稅額的30%以上，另外，不動產稅在地方財政收入中也占有相當比重。胡怡建認為，中國也將面臨企業稅收向個人稅收的轉變，如果稅收主要來自企業，而享受稅收福利的主要是個人，稅收與公共福利并不對稱，導致中國現行居住在企業納稅較多區域的居民享受的教育等公共福利多，而居住在企業納稅較少區域的居民享受的教育等公共福利少。而不像一些市場經濟國家繳納個人不動產稅多的區域，能夠用于教育的稅源多，享受教育福利好，反之則享受教育福利差，公共福利與個人納稅對應。

　　財產稅則將是個人稅賦發展的必然趨勢，包括不動產稅和遺產稅。但目前，在國內征收不動產稅并不現實。胡怡建認為，這與城市發展階段有關，“在國外，現在很少有新建建筑，很少有開發交易，轉讓交易也比中國少很多，在這種情況下，政府的稅收只能來自于擁有房產的人；而中國在大規模不動產開發階段，開發和轉讓為政府提供了巨額稅收，但不動產持有稅的實施只是時間問題。”

　　胡怡建認為，目前所說的“二套房、三套房征稅”在管理上并不具有可行性，“如果擁有一套房的人是豪宅，而另外一個人目前擁有的是一個小房子，為了改善住房條件，又買了另外一套不大的房子，那么是應該向豪宅的業主征稅，還是向改善型業主征稅呢？國際上的普遍做法是要么不征稅，要么全部征稅。”

　　此外，拓展稅源還可能包括由目前的社會保障統籌金衍變的社會保障稅，以及資源、環保稅。“如果社會保障稅普及，由中央統一管理，可以避免目前人口流動造成的社會保障問題。”

　　但是，拓展稅源的前提是建立在節約型政府的基礎上的。胡怡建認為，比拓展稅源更重要的是梳理財源，統籌安排。

　　目前，政府非稅收入形式眾多、數額巨大，分散在各個部門，未形成政府公共收入的統一核算和管理，既不利于使用效率，也不利于有效監督。胡怡建認為，應將包括稅收、收費、債務、土地收入和資產收入等公共財源納入公共收入和管理系統，統一核算、統籌安排、分類管理，區別使用。通過一般預算和特別預算向社會公開，接受社會監督。

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