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財新觀察:民航當以改革制貪腐

http://www.sina.com.cn  2010年07月05日 00:57  新世紀周刊

  以改革制貪腐

  反腐應倒逼民航下一步改革:市場準入的開放,運行機制的透明,

  監管權力受到足夠的監督,官員可問責,等等

  上周,在民航中南局局長劉亞軍"撞車身亡"五天之后,民航管理局通過官方報紙回應社會疑慮,稱其"選擇輕生系因精神抑郁所致",并否認劉存在黨風廉政方面的問題。此舉恰恰表明,民航監管領域貪腐之嚴重,已到非主動釋疑不能自清的地步。近來曝光的民航系列腐敗案高度敏感,令人震驚(參見本刊6月21日封面報道"民航反腐風暴")。檢討制度教訓,根治監管腐敗,正是民航業健康發展之亟需。

  中國民航業屬改革開放較早的領域,經30多年市場化探索,成就突出。但在諸項改革中,最困難且最具攻堅性質的改革就是監管改革,而監管改革的核心任務就是大幅減少、進而消除監管者的尋租空間,確保市場的公平與開放。民航監管領域迄今所作的改革,仍距此目標甚遠。

  "絕對的權力絕對導致腐敗。"民航窩案的發生再次印證了這一鐵律。絕對的權力,即不受監督和制約的權力,其根本特征是權力的壟斷,掌權者與其利益相關人形成一個封閉的小社會。正是缺乏制約的審批權,使得熱門航線成為原民航華北局局長黃登科個人手中的"租金",從而衍生出若干游走權門以期分一杯羹的"二傳手";也正是由于權力壟斷,航班時刻委員會才淪為一個封閉的"權力俱樂部"--看上去"公平開放"的監管形式,因為缺乏透明機制和有效制衡而名存實亡。

  應當承認,民航監管領域推進市場化改革,有其自身困難。中國的民用航空業歷史上曾劃歸空軍管理,雖早成過去,卻刻下了深刻的行業烙印,民航業對權力的崇拜和森嚴的層級制便是其典型的特征;民航業本身帶有一定的自然壟斷性質,市場主體數量有限且以國企為主,壟斷競爭的態勢明顯,權力扭曲市場極易發生,舊有利益集團和慣性操作的力量還十分強大。正因如此,訴求改革的徹底性至為重要,半截子改革極易被消融化解,帶來更大反復。

  此次監管腐敗案,集中暴露出航線審批中舞弊嚴重的問題。

  在市場競爭環境中,航線及航班時刻具有顯著的經濟價值。民航管理當局近年來改進相關監管,自2006年始不再限制非基地航空公司的始發航線,進而又再度縮小總局審批權限,對航權和航線采取分權和分類管理制度,近期再有調整國內航線經營許可和航班管理的近十項舉措出臺。這些改進顯示了良好的改革意愿,但整體戰略仍缺乏徹底性,未能明確消除尋租空間戰略目標,未能著眼于盡快建立航線和時刻的價格發現和形成機制;實際操作過程中也過多遷就既得利益,未能對新的權力設租尋租加以限制,致使貪腐罪案接踵發生,教訓相當沉痛。

  此次痛定思痛之后,我們期待民航監管體制改革繼續推進,切勿回頭。以航線管理為例,重新強化行政審批權不可取,集體審批無力根治"權力俱樂部"頑疾,而讓航班時刻委員會這樣的協調機構真正做到有名有實至為重要。如業內諸多識者所建議,時刻委員會必須減少監管官員權重,由各利益相關方共同參與,明確加大地方機場、基地航空公司的投票權,甚至考慮機場所在地政府及消費者參與;協調會必須聘請聲望卓著的獨立專家進入。協調會的召開可采取隨機選擇委員會成員的方式進行,按照清晰、透明的規則來打分或投票,并將航班容量和協調結果準確、及時、全面地在專業網站上披露。"魔鬼藏在細節之中"。在方向明確后,改革措施須從細節中體現徹底性,并不斷校正以達目標。惟如此,監管改革的進步才是可期的。

  事實上,民用航空領域有足夠的國際經驗可以借鑒,當前的反腐舉措可成為改革契機,倒逼出全方位改革的新局面。在這里,市場準入再開放,運行機制更透明,監管權力受到足夠監督,有關官員可問責,方方面面都有諸多改革任務有待推進。民航腐敗案凸顯民營航空公司、國外航空公司獲得航權之難,還表明消除對非國有航空公司的歧視、建立市場主體機會公平的機制至關重要。

  民航領域須以強化改革遏制貪腐,而行動者絕不限于民航自身。社會上應形成健全的機制,對民航當局的行政裁量權實施有效的復議和必要時的審判。清除腐敗,歸根到底取決于整體改革的推進和社會法治的完善,取決于社會元規則的演進。只有遵守進步顯規則的人越來越多,突破臨界值,那些屢屢為人詬病的潛規則才會失去存身之地。民航業的一片藍天,映照著整個中國。

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