中央黨校周天勇談新一輪改革：十年內須完成，財稅改革最急

　　周天勇認為，農村里“窩”的人太多，阻礙他們進城的因素包括戶口、城市房子太貴、工資太低、宅基地賣不掉等。

　　中國是經濟體制改革先行，但滯后的政治體制改革影響著經濟的發展。因此，中國的政治體制改革應當是從經濟發展的角度進行思考和設計的。

　　政治體制改革是改革阻礙經濟發展的部分，以及財政的民主化。這是關鍵。一個是錢如何收，一個是錢如何花，這是政府體制改革的核心。簡單來說，就是管住政府收錢和花錢。

　　目前，政府的全部收入已經達到GDP(國內生產總值)的35%左右，行政公務開支也在財政全部支出的44%左右。這也是導致分配不公的一個重要原因。

　　早報記者 陳靜思 發自北京 

　　“站在又一個30年的當口，走錯了，就可能跌入社會動蕩、經濟低速發展、人民長期不富裕的陷阱；走對了，就可以避免發展中的陷阱。”中共中央黨校研究室副主任周天勇認為，當前經濟體制改革最急迫的任務是進行財稅體制改革。

　　現在改革更深更難

　　以前改革，大部分人都受益，但現在改革，一部分人受益，一部分人受損，必定要受到利益集團的阻礙。

　　東方早報：與30年前的改革相比，現在進行的改革，除了背景、內容不同外，還有哪些特點？

　　周天勇：前30年改革，包括農村承包制改革、國有企業公司制改革、市場體系的建立，均已經結束。現在我們面臨更深層次的改革，比如農村土地制度問題、城鎮國有企業改革的后續問題。和以前改革不同，目前的國有企業改革，特別是一些國有壟斷企業的改革，涉及一系列問題，具體包括：資源稅改革，向財政上繳利潤，國有企業改革的收尾——職工補償，等等。

　　此外，城鎮里深層次的改革，還包括財稅體制改革。中國當前稅制結構明顯不合理，財政支出結構也不合理，比如土地財政的問題。土地招拍掛，70年出讓，政府一家行政壟斷賣地，這明顯不合理。

　　第二個特征，就是我們將面臨更難的改革：現在的改革都涉及利益，比如國企壟斷問題，上繳利潤，開征資源稅等。改革必定要受到利益集團的阻礙。以前改革，大部分人都受益，但現在改革，一部分人受益，一部分人受損。

　　東方早報：有哪些利益集團？

　　周天勇：一是部門利益，政府各部門之間的利益與社會公共利益的博弈。

　　二是集團利益，像國有壟斷企業等的利益。

　　三是地方政府的利益，如土地財政，收費補充地方財政，等等。

　　四是階層的利益，比如，沒有房產的階層可能支持房產稅的開征，而房子特別多的，可能會反對開征房產稅，這也是改革的一個非常關鍵的障礙。

　　國資委的定位需要改革

　　國企用了這么多的公共資源，不向國家交資產應得利潤，或者交得很少，這在資本主義國家也是說不通的。

　　東方早報：國有企業的改革，尤其是壟斷行業的改革，難度相當大，可以說進展相對緩慢。這僅僅是企業的改革？還是更多地涉及政府自身的改革、政府職能的轉化？

　　周天勇：從1994年到2007年，國有企業都沒有給國家財政交利潤，現在上繳利潤是10%，比例太低，應該達到70%～80%。國有企業運用的公共資源，除了過去農產品價格“剪刀差”積累的資產外，還有政府的特別許可、獨占的資源、公共土地的進賬、貸款的偏重，以及上世紀90年代不良資產核銷和債轉股等全社會代價，這類利潤應當交給全民使用。用了這么多的公共資源，不向國家交資產應得利潤，或者交得很少，這在資本主義國家也是說不通的。

　　此外，國務院國資委的定位也需要改革，應當盡快由目前的國務院國資委主導的國有資本金預算，進一步改革為直接面向財政部門的上繳利潤預算，納入公共預算分配之列。國有企業的出資人是全體公民，所持紅利應當由財政部收取，納入國庫，否則極有可能產生“二財政”(注：預算外收入)現象。

　　還有，要打破壟斷，讓民營企業進來，對壟斷企業征稅。我認為，新疆資源稅的開征對企業來說，5%的稅率可能還是有點低了。國外許多國家的資源稅的稅率是很高的。

　　除了石油以外，煤炭、電信業也應當征空間資源稅，我們現在征的稅率過低。在國外電信業就征收頻道占用稅，并且較高，因為它占用了空間資源。

　　管住政府收錢和花錢

　　目前財稅改革最重要，因為它牽涉到其他領域的改革。應當建立新的財政預算體制。政府向人民收錢，要人民同意。政府收錢后怎么樣花錢，也要人民同意。在財政稅收方面，人民與政府之間這種的制衡，是民主制度的基礎。

　　東方早報：國家發改委近日發布的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》(以下簡稱：《意見》)涉及11個方面，哪方面改革是最迫切的？

　　周天勇：我認為財稅改革最重要，因為它牽涉到其他領域的改革。目前，政府收入中公務開支比例很大。2007年行政事業單位工資、醫療、退休、公車、公務招待、公出和辦公經費等，總計為29425億元。當年，對行政事業單位投資為8104.8億元，其中行政機關投資為3166.1億元，占全部行政事業投資的39.06%。一般性開支和投資開支，是政府預算內收入的75%，占全部政府實際收入的44%。從一些國家來看，日本行政公務開支占全部預算比例大體在2.5%左右，美國在15%左右。

　　以下方面應當進行改革：

　　首先，政府各種收入沒有完全納入財政預算管理，巨額收入的支出游離于人大監督之外。比如，政府的賣地財政，就沒有納入財政預算管理；社會保障收入，政府各部門和行政事業性單位的收費罰款等等，也沒有納入預算管理。

　　第二，我們還沒有建立一個完全的公共服務型財政。具體表現為：在各級財政的支出結構中，生產建設和行政公務的支出比重較大，而教育衛生、社會保障、社會治安、生態環境、城市管理等公共需要方面的支出不足。

　　第三，中國有許多行政和執法部門，設置成了收費養自己的事業單位，比如質監、環保、銀監、保監、海事、空管。他們雖在名義上是行政公務機構，但也是靠收費養自己。這無疑會打擊創業、投資、經營和就業。

　　第四，財政收支不透明，不公開。

　　這些都是我們財稅體制存在的問題。因此，應當建立新的財政預算體制。政府向人民收錢，要人民同意，形成人大對政府收稅和收費提案的批準。政府收錢后怎么樣花錢，也要人民同意，即政府的預算要人大審查和批準。在財政收入的來源結構中，逐步降低對創業、投資和企業的征稅，加大對占有消耗資源、財產食利、廢物大排放企業的征稅，并對國有企業收繳紅利。在財政稅收方面，人民與政府之間的這種制衡，是民主制度的基礎。

　　政府體制改革的核心

　　目前，政府的全部收入已經達到GDP(國內生產總值)的35%左右，行政公務開支也在財政全部支出的44%左右。這也是導致分配不公的一個重要原因，抑制了創業、企業和就業，扼制了勞動者收入增長，增加了行政和事業部門人員收入。

　　東方早報：為什么中國在不推動政治體制的前提下能推動經濟體制改革？這兩者應怎樣協調進行？

　　周天勇：中國是經濟體制改革先行，但滯后的政治體制改革影響著經濟的發展。因此，中國的政治體制改革應當是從經濟發展的角度進行思考和設計的。

　　政治體制改革是改革阻礙經濟發展的部分，以及改革財政的民主化。這是關鍵。一個是政府錢如何收的，一個是錢如何花的，這是政府體制改革的核心。簡單來說，就是管住政府收錢和花錢。

　　目前，政府的全部收入已經達到GDP(國內生產總值)的35%左右，行政公務開支也在財政全部支出的44%左右。這也是導致分配不公的一個重要原因，抑制了創業、企業和就業，扼制了勞動者收入增長，增加了行政和事業部門人員收入。 

　　改革政府的收入，包括社保、行政收費和土地出讓等全部收入，應當逐步壓低和最終控制在占GDP總量25%的范圍內，將政府的行政公務開支逐步壓低和限制在15%的范圍內。

　　管住政府“收錢”，應當通過社會聽證和人民代表大會有關法定程序，嚴格控制政府各部門和行政事業單位機構設置、人員編制、臨時協編和雇傭人員；特別是一切政府稅收、收費和罰款項目的設置和改動，一定要由人大審查批準，重大項目應當進行社會聽證；“十二五”期間，大規模清理政府各部門和各行政性事業單位的收費和罰款項目，絕大部分應當加以廢除，極少量的通過人大審查預算保留的項目，也必須改費為稅，并且納入財政預算管理。 

　　此外，徹底改革目前土地政府寡頭壟斷供應的招拍掛制度，形成競爭性的供應市場，以抑制地價暴漲，并且逐步降低土地的價格水平。改變土地一次將幾十年出讓金收上來的體制。

　　管住政府“花錢”，就要調整財政支出結構，加大教育衛生等事業支出，推進公共服務均等化，完善公共財政。

　　建議按面積征收房產稅

　　高房價的形成，是與土地供給市場的政府寡頭壟斷等密切相關。行政性一家高度壟斷賣地，即使是招拍掛，它也不是社會主義的市場經濟，而是行政主導和壟斷的土地市場。

　　東方早報：如何看待房產調控政策？能控制得住房價么？

　　周天勇：目前的房地產調控政策，改革不徹底，下一輪反彈壓力更大。

　　針對中國的高房價，一味地指責房地產開發商牟取暴利，有失偏頗。高房價的形成，與以下因素密切相關：對住宅建設用地供應的行政和計劃控制，土地供給市場的政府寡頭壟斷，地方政府將幾十年土地收益一次性收支的房地產財政，以及對住宅不征收房產稅。

　　首先，住宅用地供給不足。中國土地的供給市場，實行行政審批制，政府行政限制土地的供應量。城市化建設包括住宅用地的供給，與城市化進程中城鎮人口增長的需要不相適應。一直以來的思想是，土地偏重保證糧食安全，對城市化所用的土地進行嚴格的行政限制。應正確處理有限土地資源在居住和吃飯兩項用途上的配置關系，事實上，農村占地要比城市占地多。應當是嚴格控制農村居住用地，增加城鎮住宅用地，并且積極推動撤小村并大村、撤村并鎮，以整理出更多的土地資源來適應農業現代化和城市化的需要。

　　我研究發現，1978年的農村村莊用地只有7000多萬畝，2007年達到了27000多萬畝，村莊用地擴大2億畝，而農村人口卻凈減少了6000多萬人。城市建成區，改革開放之初為2600多萬畝，2007年為7600萬畝左右，30年來城市建設用地擴大了5000多萬畝，卻轉移和增加了4.1億人口。嚴格控制農村宅地的供應，多拿出一些土地進行城市建設。

　　第二，政府一家壟斷性出讓供應土地，使城市地價持續走高。土地招拍掛制度是政府一家壟斷賣地，所有地都要從我這兒賣出去，價高者得。行政性一家高度壟斷賣地，即使是招拍掛，它也不是社會主義的市場經濟，而是行政主導和壟斷的土地市場。

　　第三，政府房地產財政推動房價上漲。先將農業用地低價強制征收到政府手中，城鎮原有國有土地的再出讓也在政府手中，大部分土地再向用地商招拍掛或者以其他形式出讓50到70年不等的使用權。這是賣地財政。

　　第四，房產持有成本過低推動房價上漲。購買住宅后的持有成本很低，住宅需求者更愿意購買大面積的住宅，愿意持有多套住宅。應該征收房產稅。

　　第五，政府將幾十年的土地出讓金，一年收上來，并在一年中花掉，成本攤入房價。這是一種吃子孫飯的不可持續的財政體制。這一任政府賣掉的土地，出讓期為70年，后60年就無地可賣了。也就是說，政府賣掉的是未來政府的地。

　　要徹底改革，就要解決上述五方面的問題：改革政府對土地的寡頭壟斷，形成土地供應的多個主體；所有的土地進入市場交易；扭轉地方財政收入渠道；開征房產稅；延長土地使用年期，工業用地200年，住宅用地300年，形成穩定的土地物權。

　　東方早報：房產稅應該如何征收？

　　周天勇：我認為應當普遍開征房產稅，設為縣級區域的稅種，對房屋中已經含有土地出讓金的，先征后返。

　　目前有一種觀點認為應按套數征收，我認為應該按面積征收，對于人均超過30平方米的，按照超過面積的多少，進行累進征稅，稅率應為1%～1.5%，對別墅加一道土地使用稅。按套數征稅存在一定問題，比如，一個人有兩套房子，每套都是50平方米，他可能要交稅；另外一人只有一套，但這一套就是500平方米，卻不需要交稅。這是不公平的。

　　增加農民財產性收入

　　國家應當允許進城農民賣掉宅基地；在城里的農民工收入的增長要快于地價和房價的上漲。只有實現這兩個條件，才能使他們進城有房子住。

　　東方早報：在遇到住房、教育、戶籍、社會保障等一系列問題的情況下，城市化該如何加速？

　　周天勇：農村里“窩”的人太多，轉移不出來，要讓更多的農民進城。阻礙他們進城的因素包括戶口、城市房子太貴、工資太低、宅基地賣不掉等。農業生產增加值下降，特別是農村創造的增加值下降，這是一個全世界的規律。如果不相應地減少在農業和農村中的勞動力和人口，過多的勞動力和人口去分配日益下降的增加值，結果必然是城鄉巨大的收入差距，而且會越來越大。

　　韓國和中國臺灣很好地解決了農民的住所，農民在農村的房子能賣掉，可以增加一部分收入，在城里工資增長很快，政府能控制住地價和房價，因此進城農民買得起房子。印度和拉美則是另一途徑，走以“貧民窟”為主的城市化道路，農民進城搭個棚子就能住了。

　　我們國家，目前來看這兩種方式都行不通，既不允許農民賣掉宅基地，也不允許“城中村”的存在。

　　國家應當允許進城農民賣掉宅基地，對于邊遠地區和大的農田中的宅地，應當收購，第二是在城里農民工的收入的增長要快于地價和房價的上漲。只有實現這兩個條件，才能使他們進城有房子住。

　　要在所有權不改變的情況下，允許土地使用權的買賣，并給農民宅基地永久使用權。具體來說，集體所有制和國有土地應當同地同價，不能再實行征用補償的辦法。集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調節。

　　農村和城郊集體土地，除其公共使用的部分，承包的耕地和宅基地，使用權永久歸農戶所有。并且，這種使用權，除了國家在公共利益時征用外，在符合規劃土地用途的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售，從而擴大和增加農民財產性收入。

　　應征收遺產稅和房產稅

　　總體上如果勞動力需求不大于供給的話，調整工資的意義就會減弱。勞動力過剩的時候，強制性地調整工資，企業就面臨倒閉，或將導致勞動力失業，比如原來雇傭5個人，現在雇傭4個。

　　東方早報：如何評價當前的貧富差距？

　　周天勇：據世界銀行計算，中國基尼系數比較高，從30年前改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47。王小魯(中國改革基金會國民經濟研究所副所長)的研究認為，這一計算數值偏低。按照國際通常標準，基尼系數在0.3以下為最佳的平均狀態，在0.3-0.4之間為正常狀態，超過0.4為警戒狀態，達到0.6則屬于危險狀態。中國僅就農村內部和城市內部分別看，基尼系數不高，城鄉一綜合，基尼系數馬上就高了。主要原因是城鄉差距大，城鄉差距很重要的原因是農民收入低。

　　中國收入差距存在結構上的問題，也有體制上的問題。結構性問題是，農村人口沒有大量轉移出來，我國勞均耕地全世界倒數第三，按18億畝耕地算，勞動力平均耕地是5.6畝。而拉美的農場耕地是十幾萬畝，歐洲是200-500畝，韓國、日本家庭農場都在四五十畝。不把人轉移出去，平均一個勞動力耕種5.6畝，談何富裕。

　　再有一個結構性問題就是服務業的問題，服務業是能夠吸納大量就業的行業，但中國服務業的增加值是40%，就業在國民經濟中的比重是33%，國外這一水平上的數字分別是60%、65%。實際上，窩積在農業的那些勞動力，轉移到服務業中恰好能達到理想的比例。

　　制度性問題是我們還沒有開征財產稅，應征收遺產稅和房產稅。否則將加大貧富差距，產生馬太效應(指強者愈強、弱者愈弱的現象)，收入低的人越來越買不起房，收入高和已經積累財富的人房產不斷升值，積累越來越多的財富。再就是國有企業要開繳資源稅，要向國家財政交納利潤。

　　對于漲工資，我認為有一定作用，但是，總體上如果勞動力需求不大于供給的話，調整工資的意義就會減弱。勞動力過剩的時候，強制性地調整工資，企業就面臨倒閉，或將導致勞動力失業，比如原來雇傭5個人，現在雇傭4個。

　　十年內應完成此輪改革

　　現在所進行的改革，未來十年應當會改掉。因為，2020年中國體制大體上定型。如果十年內不改完的話，改革將會越來越難。

　　東方早報：《意見》提出，“必須圍繞轉變經濟發展方式和改善民生推進改革。”這是否意味著從重國富到重民富的轉變？未來中國經濟發展是否與民生改善更加唇齒相依？

　　周天勇：“十二五”期間要較好地解決分配不公問題。想要提高居民收入占GDP的比例，關鍵是要推進城鎮化，發展勞動密集型產業，特別是發展服務業，轉移農業和農村中剩余的勞動力，減少剩余和失業勞動力。擴大小企業的數量，增加就業，盡快讓“窩”在農村的農民轉移出來。

　　其次，應當對創業投資，特別是投資增加就業的，降低稅負，清理收費，禁止亂罰款；而對房產投資、采礦、污染等，應當開征房產稅、資源稅和污染稅等。

　　各級政府和行政事業性單位，利用權力進行GDP分配，要符合人大法定的政府全部收入占GDP比例，全部稅收和收費應由人大討論批準，還要清理和廢除政府各部門和各行政性事業單位收費和罰款，以此來降低政府在GDP中的分配比例。

　　總體來說，要解決收入分配不公和GDP中居民分配比例低的問題，要從社會轉型、經濟結構變動、地區人口流動等大的格局角度思考問題；鼓勵創業、增加就業、調整結構，學習東亞地區發展小企業增加就業，減少貧困人口，防止從農業社會向工業和城市社會轉型過程中基尼系數的快速攀升，并且到不可收拾的地步。

　　東方早報：對當前的改革有什么預期？什么時候會把這些問題解決掉？

　　周天勇：現在的改革必須有一個整體的設計，都是關聯的，一環套一環，比如稅制、財政支出、政府審批、土地制度等，需要通盤改革。

　　我認為，現在所進行的改革，未來十年應當會改掉。因為，2020年中國體制大體上定型。況且，如果十年內不改完的話，改革將會越來越難。

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