駐京辦去留的政治邏輯

　　特約撰稿/潘多拉

　　近期備受輿論矚目的駐京辦去留問題，算是有了一個較為明確的答案。國務院辦公廳日前印發《關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》(簡稱《意見》)，規定縣級政府及行使政府管理職能單位的駐京辦半年內全部撤銷，保留省級政府、計劃單列市政府、副省級市政府、新疆建設兵團和經濟特區政府駐京辦，地級市政府駐京辦確因工作需要，經所在省(區、市)政府核準可予保留。

　　駐京辦的歷史可以追溯到明清時期設在京城的會館，會館最初主要起到聯絡鄉誼、溝通信息、扶貧救急、寄存錢物的作用，之后逐漸延伸出了一些在京城為地方“辦事”的功能。上世紀90年代以來，各地各級政府駐京辦事機構發展迅速，一些省市駐京辦還修建了集聯絡、接待和經營等功能于一體的辦公大廈，儼然形成了一個完備的社會服務系統，甚至形成了一套特殊的政治文化規則。國辦《意見》對各地駐京辦的作用頗有肯定，且明確提出今后駐京辦要繼續“為本地區經濟社會發展服務”、“承辦中央和國家機關有關部門交辦事項”、“配合北京市做好維護首都穩定的有關工作”，顯然尚有期待，只能“加強和規范管理”，而不可能一聲令下，一撤了之。

　　對駐京辦的功能的描述也體現了多年來飽受輿論詬病的“三大罪狀”——“招待腐敗”、“跑部錢進”和“阻截上訪”。換言之，駐京辦似乎注定了要和這“三大罪狀”相伴相生，即便再“加強和規范管理”，也不能解決問題。

　　和動用公款安排赴京官員吃喝玩樂相比，駐京辦“跑部”，也即對實權部委和實權人物展開公關，爭取項目、批文、配額、扶貧款、財政轉移支付等稀缺資源，是更嚴重的問題。國家審計署原審計長李金華曾直言，“有些駐京辦第一位的任務就是跑‘部’……跑是一個足字旁，還有一個包，要帶著包去跑。誰跑得快，部委情況了解多，包里帶得多，就可能多獲得一些撥付款。”“跑部”事涉腐敗，更有可能歪曲政策性資源的配置標準，而根子在于項目、配額、財政資金等資源主要集中在中央政府手中。1994年實行分稅制后，地方政府的財政收入占全部財政收入的比重明顯下降，中央政府財政收入占全部財政收入的比重逐年上升，地方政府用40%左右的財政收入支撐了70%左右的財政支出責任，使得一些地方政府不堪重負，不得不向上級和中央財政求援。后來中央對地方轉移支付的財政投入逐年增加，但轉移支付的程序并不規范，各地乃將駐京辦作為前哨據點，展開向中央部委爭取資金、爭奪項目的“跑部錢進”競賽。

　　隨著近年來維護穩定工作越來越受重視，駐京辦的“阻截上訪”職能也越來越突出。國辦《意見》稱“個別駐京辦事機構還發生了嚴重的違紀違法案件，造成了惡劣的社會影響”，就是指一些地方駐京辦違法阻截群眾上訪而引發事端，如去年8月安徽姑娘李某赴京上訪，慘遭駐京辦聘用人員強奸。群眾之所以重復上訪、越級上訪，主要是由于他們反映的許多問題不能在地方和基層得到公正解決，這一困境的根源，同樣在于國家的權力資源主要集中在中央，使得地方和基層既缺乏為群眾公正解決問題的能力，也缺乏足夠的動力。加之迫于“群眾上訪數量與維穩工作掛鉤”的政策壓力，很多地方都以嚴控群眾上訪為維穩要務，駐京辦于是成了地方政府阻截群眾進京上訪、配合首都維穩的“要塞”。

　　很顯然，只要中央和地方財權事權失衡的局面不改變，地方政府就需要繼續向中央財政伸手要錢，需要有駐京辦繼續為之“跑部錢進”。同理，只要權力資源主要集中于中央的局面不改變，中央就需要繼續集中承擔為群眾解決問題的壓力，因此需要地方駐京辦繼續“阻截上訪”——如南方某縣駐京辦工作人員所言，“憑維穩一項，(駐京辦)就撤不了”。

　　國辦《意見》只是不痛不癢的小手術。科學的解決之道，有待調整中央和地方的事權與財權劃分，從法律上嚴格規范中央對地方的轉移支付，實現中央與地方的權責平衡，降低地方對中央財政的依賴程度。而要減少上訪，除了擴大地方民主選舉和基層自治，改變地方政府和基層官員的權力合法性來源，別無他途。這些都屬于政治改革的范疇。

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