●　國際金融監管比較及其啟示

　　金融監管不是一把老虎鉗，無原則地把一切夾緊。金融監管需要始終兼顧控制風險與促進發展的雙重目標

　　International Comparison and Implications of Financial Regulation Reforms

　　監管模式沒有放之四海而皆準

　　■　戴盛

　　一般來說，金融監管主要有兩個目標：第一是確保金融系統的安全與穩健；第二是促進金融市場的成長與發展。在未完全脫離全球金融危機陰影的當下，各國政府對金融監管的改革思路都傾向于保護投資者與確保體系安全，而弱化了促進發展的目標。回顧幾年前美國的金融監管思路就可以看出，正是由于美國當局連續多年過度鼓勵和支持金融創新與發展，忽視對系統性風險的控制，才引發了惡性的泡沫破裂。通過全球金融危機，人們深刻地認識到金融市場參與者的流動性與不確定性，這種快速的流動甚至可以導致一個國家的技術性破產(2008年10月6日，冰島總理哈爾德宣布國家面臨破產)。在驚訝于資本快速撤離的巨大負面效應的同時，我們也應該看到，全球資本的正常流動能夠降低商業成本(如中國大型企業的低利率外幣借款、發行低利率幣種國際債券等)，促進產業的振興與升級(如具備技術優勢的外商直接投資)及關聯服務行業的快速發展(如金融中介、軟件)以及就業人數的增加與政府財政收入的增長。過度側重鼓勵金融發展將導致系統性風險的累積，同樣，對金融體系控制過嚴其實也是一種“矯枉過正”，并不利于整體經濟的發展。所以，金融監管應始終兼顧控制風險與鼓勵發展的雙重目標。

　　總體上來看，全球各國的監管體系大體可分為三類，第一種模式是統一監管模式(Single Regulator Model)，由一個統一機構行使各類監管權力；第二種模式是雙峰模型(Twin Peak Model)，一個機構負責監管穩定性，另一個負責投資者的保護；第三種模式是分業監管模式，按照行業與領域進行劃分。確保金融系統的安全與穩健，這是金融監管的傳統目標，需要通過審慎監管(prudential regulation)、商業道德監管(business conduct regulation)與市場穩定性維護這三個層面來完成。而鼓勵金融發展這一目標，則是在全球經濟、金融日益開放，全球資本快速自由流動的背景下應運而生的。鼓勵金融發展，需要監管當局能夠適當鼓勵金融創新、考慮到眾多參與者的利益點并高效率地制定與完善相關規制政策。如何通過改進現行的監管體系來促進雙重監管目標的達成，是當今各國都在探討和進行的任務。

　　金融監管的國際比較

　　全球主要國家和地區的金融監管體系各有不同，其形成與發展主要受各自實際經濟發展的需求所推動。例如，英國近年來的監管體系發展主要是，因為工黨政府尋求增加對金融寡頭的監管能力并保護被有毒金融產品吸引的消費者與投資者；歐元區的形成也促使德、法等國開始考慮如何協調獨立央行與統一金融監管的關系；美國的情況比較特殊，2007年以前的監管思路完全側重于對美國金融市場全球競爭力的保護，在信用危機爆發后才開始注重修補和完善監管的漏洞。總的來說，大部分國家都已經開始著手改革和完善現有的監管體制。

　　英國統一監管模式

　　英國的金融監管采用的是統一監管模式，監管職能集中在金融服務監管局(FSA)。FSA的創建與發展恰巧與倫敦超越紐約成長為全球最大金融中心的過程相吻合，這使得很多人認為英國的統一監管模式優于其他任何監管模式。

　　1997年以前，英國的金融市場有著門類眾多的委員會或監管局負責對銀行、證券、保險、投資管理人、個人投資者等進行監管，監管陣容可謂是相當豪華。1997年布萊爾所領導的工黨贏得普選后不久，英國就宣布將原來9家監管機構所負責的銀行、證券與保險的監管活動整合到一家監管主體，即FSA。FSA作為英國主導性的監管機構與英國央行、財政部共同分擔保護金融市場的責任，即耳熟能詳的“三駕馬車”。三者之間通過一個諒解備忘錄來確定各自應當承擔的責任，其中英國央行負責用提供流動性、鏈接儲蓄與借貸以及協調金融交易等方式來維護金融市場的穩定，財政部主要負責制定和完善金融與經濟政策并進行相關立法。然而，全球金融危機所導致的英國北巖銀行(The Northern Rock)事件實際上暴露了通過諒解備忘錄所約定的“三駕馬車”之間的溝通機制并不暢通(2008年3月26日，英國金融時報報道，FSA承認處理北巖事件存在缺陷)，這也宣告英國未來的監管改革將著重改善溝通與協調機制。

　　FSA最值得一提的成就恐怕就是推行了以原則為基礎的監管模式(principles-based regulation)。FSA認為，相對于非常具體的規章制度式監管框架，基于原則的監管模式(11條大原則以及若干商業行為指引)能夠讓金融機構自己判斷并采取滿足監管要求的最經濟的企業行為。FSA相信，把監管責任部分轉移到金融機構身上能夠鼓勵金融市場的創新與競爭，從而能夠自發形成更經濟有效的行業監管。不難想象，對跨國金融機構來說，與其在美國接受復雜而眾多的條文約束以及不停的訴訟官司，不如通過電子交易技術把業務主體轉移到只有若干原則約束的英國。而事實上，FSA與英國政府也注意到，這種監管模式使得英國金融市場對國際金融機構具備了較其他國家更大的吸引力和競爭力。

　　澳大利亞雙峰監管模式

　　澳大利亞是雙峰監管模式的典型代表。兩個監管主體分別是澳大利亞證券與投資委員會(ASIC)以及澳大利亞審慎監管局(ARPA)。ASIC負責監管證券市場與金融服務機構的商業道德與誠信、證券市場中的所有企業行為以及對金融相關產品的消費者提供保護。ARPA負責監管存款機構、保險機構與退休基金。ARPA通過頒發執照、監督與監控、危機管理三方面的權力來確保監管目標的達成。ASIC與ARPA之間建立了一個聯合工作小組來共享信息，并識別與解決監管中遇到的沖突。

　　與英國的金融服務監管局FSA情況類似，ASIC和ARPA也與澳大利亞儲備銀行以及財政部一起共同承擔監管職責。澳儲備銀行負責制定國家貨幣政策并監控澳大利亞金融市場的整體穩定性。為了協調不同政府分支結構之間的金融監管職能，澳大利亞政府設置了一個由ASIC、ARPA、儲備銀行和財政部的代表共同組成的理事會。與統一監管模式相比，雙峰監管在一定程度上保持了監管機構之間的競爭與制約作用，同時兩個監管主體在各自的監管領域內保持了監管規則的一致性，基本避免了出現監管真空或交叉及重復監管的情況。在本輪全球金融危機的沖擊中，澳大利亞由于強勁的資源型經濟的支撐，其金融監管體系并未受到太多的詬病。

　　美國的分業監管體系

　　美國的金融監管主體被分割成大量的針對每一個金融市場細分領域的聯邦機構，而且常常還有州一級的監管機構對同一細分領域進行額外的監管。聯邦一級的機構之間沒有非常正式的信息共享與監管協調機制，特別是聯邦與州府之間金融監管協調機制更是缺乏。從這個角度來說，美國的金融監管可能是世界上最復雜、最飽受爭議和最缺乏協調的體系。

　　美國存款機構的聯邦監管局主要有5個：貨幣監理署(OCC)、美聯儲(Federal Reserve)、聯邦存款保險公司(FDIC)、儲蓄機構監管局(OTS)以及國家信用聯盟管理局(NCUA)。一家存款類金融機構可能需要同時接受其中3家的監管，有時還要加上州一級的監管。美國在1979年就成立了聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)，用于協調不同監管主體之間的監管沖突，其成員包含這5家監管機構以及一些州一級的存款相關監管機構的代表。但遺憾的是，FFIEC自身并沒有任何監管權力，它只能做出建議并依賴成員在各自監管范圍內的自覺實施。

　　美國期貨行業的監管主要有3個層面：商品期貨交易委員會(CFTC)、衍生品與商品期貨交易所、國家期貨協會(自律性組織)。最近幾年來，CFTC越來越重視基于原則的監管模式，采用根據風險程度分級管理的體系，這使它獲得了很多好評。在證券事務方面，證券交易委員會(SEC)是美國證券市場最主要的監管者以及聯邦證券法的實施者。SEC在3個方面行使權力，分別是：保護投資者、維護證券市場的完整與穩定、促進資本形成的效率。SEC大量依靠行業自律性組織的工作，并參與了一系列的規則制定。例如，美國所有的證券從業公司都屬于美國金融業監管協會(美國最大的非政府的證券業自律監管機構)的會員，部分證券市場的規章制度就是由其制定并實施的。

　　與其他的金融服務領域不同，美國的保險業比較特殊，主要受到州一級的監管。這種監管可以大致劃分為兩個層面：第一層是財務與償付能力的監管，防范保險商的破產或在保險商破產時減輕消費者的損失；第二層是消費者的保護與市場規制，關注不正當的市場行為(如欺騙性廣告)、不公平的保險條款以及保險客戶遭遇的不公正待遇等。

　　1987年發生全球性股災后，美國總統金融市場工作組(PWG)被設立，主要負責識別美國金融市場的系統性風險，同時也作為一個跨部門的機構行使一定的協調功能。PWG由美國財長擔任主席，成員包括美聯儲、CFTC與SEC，由于其自身并沒有獨立的監管權力，所以PWG通常以論壇形式召集討論金融政策方面的問題。在應對2007年開始的全球金融危機中，美國總統金融市場工作組發揮了較為重要的作用。

　　2007年6月，時任美國財長鮑爾森宣布財政部將開始制定美國金融監管體系的重構計劃。其時，美國信用危機已經初露端倪，多家機構的研究也顯示，美國的金融監管體系已經變得成本高昂、效率低下和難以控制，正在破壞而不是促進美國金融市場的全球競爭力。對監管體系的批評主要集中在4個方面：第一，美國的監管體系過于復雜，給金融機構帶來了巨大的成本負擔；第二，州政府與聯邦政府金融監管者在執法上缺乏協調與溝通，給金融機構帶來了沉重的法律負擔，在大量的私人訴訟之外還要分別面對證監會的民事罰款、司法部的刑事指控以及州府監管機構的刑事與民事訴訟；第三，部分監管機構之間的競爭不僅沒有產生效率，反而遏制了金融產品與服務的創新，比如證券期貨產品的監管問題就引發了CFTC與SEC兩個監管機構之間的大量爭論；第四，現有的監管體系根本不足以監管在銀行、證券、保險等多行業混業經營、全球化布局的大型金融寡頭。

　　受金融危機的影響，2008年3月31日，美國財政部公布了現代化金融監管架構藍皮書，書中提議將現有為數眾多的聯邦監管機構整合成3個以目標為導向的監管實體：一個機構關注市場穩定性的評測；另一個側重審慎性監管；第三個負責商業道德的規制。在重構計劃的細節中，包括建立全國性的保險監管組織、整合證券期貨的監管等大量符合美國金融發展需求的計劃。但直到2009年8月初，美國的相關監管機構仍在就金融監管體系改革中的職能劃分問題爭論不休。考慮到該計劃不僅內容龐大，且將會遇到部分利益關聯方的抵制，其有效的實施預計將會耗時幾年的時間。

　　國際金融監管的啟示

　　由于歐盟成員國的監管體系并未統一，本文主要對英、澳、美這3個在金融監管方面較有特色的國家進行比較，我們發現，沒有任何一個現行的體系是完美的，其都是根據自身經濟與金融發展的需要不斷完善。但同時，也可以總結出一個高效的金融監管體系應當具備的幾個特征：第一，監管體系應當側重有效性；在體系設計上，應當盡可能避免機構與環節的冗余，避免過多的重疊監管。第二，監管體系應當有清晰的國際與國內可問責性；對于任何被監管的事務都應該有明確的監管部門作為責任主體，這樣金融機構就知道應該直接與哪個監管部門發生聯系，而監管部門也清楚發生監管錯誤時要承擔怎樣的責任。第三，先進的金融監管體系應當在結構設計上促進監管能力的提升；一方面應當注重監管者的專業素質與經驗，監管其最擅長、最了解的部分；另一方面，也可以將一部分監管職能授權給自律性組織，因為這些行業自發形成的組織往往有更通暢的信息渠道。最后，金融監管體系應當是合理合法的，一個監管機構的權威與資信往往并不完全來自強制執法能力，而更多的是來自決策獨立性、對公眾意見的反饋與決策透明度。

　　大多數國家的金融監管實踐表明，沒有任何一種監管模式是放之四海而皆準的，其需要根據各國的經濟、金融狀況來構建并逐漸完善。在后金融危機時代，世界經濟增長趨于放緩，中國自身的發展勢必需要更多地參與國際競爭。雖然對于中國的金融監管而言，不能直接套用較成熟國家的監管體系，但其中可供借鑒的原理與原則應當加以吸收。只有這樣，才能使中國的金融市場既具備可靠性又具備國際吸引力，從而起到幫助經濟實體擴大外部市場空間、實現進一步發展的作用。

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。

    新浪聲明：此消息系轉載自新浪合作媒體，新浪網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。