高培勇 

　　我國實施的積極財政政策，已經在擴內需、保增長方面發揮了積極作用。當前，我國經濟發展正處在企穩回升的關鍵時期。筑牢經濟回升的基礎，必須堅定不移地繼續實施積極財政政策，并進一步增強政策的針對性和有效性。

　　上世紀末，我國能夠成功應對亞洲金融危機，積極財政政策功不可沒。此次國際金融危機的影響范圍更廣、程度更深，對我國經濟的沖擊也更大。故而，為應對國際金融危機而采取的積極財政政策必須更直接、更有力。目前，我國經濟已經出現回暖跡象，這表明中央所采取的宏觀調控措施正在顯現出效力。筑牢經濟回升的基礎，必須堅定不移地繼續實施積極財政政策，并根據形勢的變化，進一步增強政策的針對性和有效性。

　　積極財政政策是促成我國經濟呈現積極變化的重要力量

　　與應對亞洲金融危機時實施的側重于擴大財政支出的積極財政政策相比，此次實施的積極財政政策以“減稅”和“增支”為主要內容，在支出與收入兩方面用力，是對經濟增長拉動力更強的“全方位”擴張。

　　今年1—6月份的財政收支運行情況可以說明這一點。一方面，全國財政收入比去年同期減少832.05億元，同比下降2.4%；另一方面，全國財政支出比去年同期增加6020.54億元，同比增長26.3%。財政收入的負增長與財政支出的逆勢而上同時發生，表明積極財政政策的各項安排已經逐步落實并正在發揮對經濟增長的拉動作用。具體盤點自去年10月份以來的我國財政收支安排，積極財政政策的全方位擴張作用就更加明顯：

　　在財政收入方面，實行結構性減稅，減輕企業和居民負擔。去年的稅費減免舉措主要包括實施企業所得稅新稅法、提高個人所得稅工薪所得扣除費用標準、降低住房交易環節稅收負擔、調高部分產品出口退稅率、取消和降低部分產品出口關稅、下調證券交易印花稅稅率并改為單邊征收等，共減輕了大約2800億元的企業和居民負擔。在此基礎上，今年又推出全面實施消費型增值稅、實施成品油稅費改革、取消和停征100項行政事業性收費等新的舉措，拿出了將減輕企業和居民負擔約5500億元的“減稅大單”。

　　在財政支出方面，擴大政府公共投資并增加中低收入群體收入，以此帶動和引導投資與消費需求。繼去年新增中央政府公共投資1040億元并提前安排2009年災后恢復重建資金200億元之后，今年的中央政府公共投資達到9080億元，較去年增加4875億元。這些投資主要用于農業基礎設施及農村民生工程建設，保障性住房建設，教育和醫療衛生等社會事業建設，地震災后恢復重建，節能減排和生態建設，自主創新和技術改造及服務業發展，包括鐵路、公路、機場和港口等在內的基礎設施建設。除此之外，通過進一步增加對農民的補貼、提高城鄉低保補助水平、增加企業退休人員基本養老金、提高優撫對象等人員撫恤補貼和生活補助標準、對困難群體直接發放一次性生活補貼等途徑，在提高中低收入群體收入方面投入了2208.33億元；分別安排家電下鄉補貼200億元和汽車下鄉補貼50億元。

　　可見，此次實施的積極財政政策具有很大的創新性：不僅有擴大財政支出的傳統做法，也有結構性減稅的新型舉措；不僅有增加政府公共投資的項目，也有增加中低收入群體收入的安排。顯然，各項擴張性財政舉措的陸續推出和逐步落實，是促成我國經濟呈現積極變化的重要力量。

　　筑牢經濟回升的基礎須繼續實施積極財政政策

　　應當看到，目前我國經濟回升的基礎并不牢固，還存在一些不利因素，主要是全球經濟前景仍然黯淡，外部需求繼續下降，出口減少、產能過剩和就業困難的局面短期內難以根本改觀。這意味著我國目前正處于應對國際金融危機的關鍵時期，積極財政政策還有相當長的一段路要走。

　　根據目前的經濟態勢和經濟運行周期規律，即使保守地預期，這一次積極財政政策的實施區間也要跨越3年。考慮到當前財政收入持續下滑和財政支出逆勢上揚的勢頭，可以預計，與積極財政政策的進一步實施與完善相伴隨，在今后一個可能不算短的時期內，我國財政收支出現困難局面在所難免。但是，倘若我們滿足于尚不穩定的經濟回暖局面并顧慮財政收支困難的進一步加大而動搖繼續實施積極財政政策的決心，或者在積極財政政策的繼續深化和完善問題上裹足不前，那么，后果將是十分不利的：且不說經濟增長乏力甚至下滑的勢頭很可能重新出現，即使單就財政本身而言，由經濟不景氣所帶來的收入下滑、支出上揚的局面也難以扭轉。所以，用財政收支的不平衡換取經濟的平穩發展，既具有現實必要性和緊迫性，也符合宏觀經濟學基本原理。從現實情況來看，我國尚有閑置的生產要素和生產能力，勞動力及其他生產要素供給充足，具備實施積極財政政策的現實基礎；從赤字率和債務負擔率這兩個指標來判斷，我國財政尚有承受能力，繼續實施積極財政政策仍有較大的政策空間。

　　進一步完善積極財政政策的著力點

　　根據經濟形勢的可能變化，進一步完善積極財政政策的著力點主要有以下幾方面。

　　以增值稅轉型為重點，將結構性減稅的功效充分發揮出來。增值稅是我國第一大稅種，2008年在全部稅收收入中的占比達40%以上。要使結構性減稅真正起到拉動內需的作用，應把當前減稅的重點鎖定在增值稅上。從今年1月1日起，在全國范圍實施的增值稅由生產型轉為消費型的改革，給企業帶來的最大變化就是企業購入設備所付出的款項可以沖抵增值稅的計稅基數，從而免征增值稅。但應當看到，除了小規模納稅人可以直接按調低了的征收率計稅，對于一般納稅人而言，這項政策的實際效用究竟有多大，最終取決于企業對這項政策安排的反應。只有在企業進行技術改造、擴大設備投資的條件下，才能據此去抵扣其應繳的增值稅稅款，這項政策才能起到為企業減負的作用。因此，要提高增值稅轉型政策的實施效果，必須加快落實鼓勵企業技術改造和擴大設備投資的配套政策。應繼續抓好十大產業調整和振興規劃的貫徹落實，抓緊出臺重點產業調整和振興規劃配套實施細則，大力支持企業技術改造和自主創新；加快實施科技重大專項；加強對中小企業融資擔保、自主創新、技術改造、人才培養、市場拓展等方面的服務和支持。

　　積極創造條件，加快個人所得稅向綜合征收與分類征收相結合的方向邁進。在我國稅收收入格局中，個人所得稅所占份額不大，2008年僅為6.4%。然而，相對于其他稅種，人們對于個人所得稅的敏感程度很高。因而從長期看，有必要在進一步減輕個人所得稅稅負上有所回應。我國目前實行的個人所得稅分類征收，對不同的所得項目采取不同稅率和扣除辦法，可以使一些收入來源多的高收入者利用分解收入、多次扣除費用等辦法避稅，造成所得來源多、綜合收入高的納稅人所交的稅與收入狀況不相稱。鑒于當前以進一步提高工資薪金所得額扣除標準為主要內容的小步微調并不能有效減輕中低收入者的負擔，更鑒于新一輪稅制改革方案已經確定個人所得稅制“綜合與分類相結合”的改革方向，將減稅意圖與稅制改革的目標相對接，必須在減輕個人所得稅稅負方面動“大手術”，采取實質性舉措，盡快增大綜合計征的分量，加速奠定實行綜合計征的基礎。以此為契機，實施“個性化”的所得費用扣除并將其調整制度化，從而讓高收入者比低收入者多納稅，并以此調節居民收入分配差距。

　　圍繞“增”、“減”兩字做文章，把擴大政府支出的主要著眼點放在刺激最終消費需求上。最終消費需求是拉動經濟增長的根本力量。在擴大公共投資的同時，應將擴大政府支出的主要著眼點放在刺激最終消費需求上。對于低收入群體而言，消費需求不足的深層原因在于收入水平相對較低。故而，在擴大政府支出方面要著眼于“增”：即通過擴大政府支出如增加財政補貼規模等，直接增加低收入群體的收入水平，全力提高人們的消費能力。對于中等收入群體而言，消費需求不足的深層原因在于社會保障制度等不完善。故而，在擴大政府支出方面應著眼于“減”：即通過建立健全社會保障制度體系等，減輕或解除人們生活的后顧之憂。比如，進一步優化財政支出結構，加快以改善民生為重點的社會建設。以此為基礎，穩定和改善居民消費預期，促進即期消費，拉動消費需求。又如，進一步調整財政支出結構，嚴格控制一般性支出，重點加大“三農”、教育、就業、住房、醫療衛生、社會保障等民生領域的投入。同時，根據社會事業發展規律和公共服務的不同特點，探索有效的財政保障方式，建立健全保障和改善民生的長效機制。

　　強化增收節支，加強稅收征管，全力壓縮不必要的支出。實施積極財政政策并不意味著可以不計財政成本。相反，在任何時候、任何情況下，都必須在加強管理的基礎上，合理組織好每一筆收入，合理安排好每一項支出，力爭以盡可能少的投入取得盡可能大的效益。當前，尤其要強調增收節支的重要性。增收要建立在加強稅收征管的基礎上。這些年，我國稅收征管水平有了顯著提高，但與發達國家相比，稅收實征率仍有提高的空間。應在落實好各項結構性減稅政策的同時，通過加強稅收征管力度增加財政收入。節支要將壓縮的重點盯在不必要的支出項目上。應在落實好各項旨在拉動內需的擴大政府支出舉措的同時，進一步壓縮出國考察、接待、更新公務用車等不必要的開支，以緩解財政收支的矛盾。

　　(作者為中國社會科學院財政與貿易經濟研究所副所長) 

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