21世紀經濟報道記者 王海平

　　作為率先在全國探路省級分稅制財政管理體制改革的江蘇，目前改革狀況如何？如何在利益的重整中，維護改革的公正性？

　　江蘇省財政廳科研所所長李豫平一直在思考著這一系列的問題。“實行分稅制的主要目的并不是說是錢的問題，而是要通過財政體制調整江蘇經濟發展的結構。”李豫平向本報記者強調。

　　抑制盲目追求GDP的行為

　　《21世紀》：江蘇省去年8月于全國率先推行了新一輪省級分稅制財政管理體制改革，省財政廳測算認為，新一輪分稅制改革將給地方增加300億元的可用財力，但現在部分縣(市)普遍認為省財政“多集中了”。你對此怎么看？

　　李豫平：這次改革的一個核心是明確了“省與縣”之間的財政結算，也就是從原來省與省轄市之間的結算推廣到縣。從總體上看，分稅制財政管理體制改革是成功的，我們必須堅持。

　　自改革到現在將近一年，省財政科研所進行了大量的調研。目前看來，你所說的“多集中了”反映在蘇南的昆山、江陰、常數等縣域經濟發達的少數縣(市)，對于其它地方由于經濟總量等因素，沒有什么影響。

　　在去年底、今年初的結算時期，省財政與省轄市之間的結算已完成，省與縣結算還需要時間。當時，對地方的訴求，省財政廳曾考慮對多收的縣實行“個別適當返還”，但目前來看時機尚不成熟，主要是金融危機的影響等，因此必須考慮給予適當的時間緩沖。按照慣例，至少需要一年的觀察時間和反復的計算。

　　《21世紀》：有一種觀點認為，由于金融危機的影響，江蘇新一輪分稅制改革的時機不太湊巧。你覺得呢？

　　李豫平：總的來說，這次分稅制調整有三個“利好”和三個“不好”方面。

　　積極的方面在于：一是對當下江蘇產業升級轉型和經濟結構的調整帶來正面影響，符合科學發展觀，對盲目追求GDP的行為會有所抑制；第二，加大對蘇中蘇北的財政轉移支付以及對開發區的獎勵措施等，有利于區域之間的財力平衡；第三，保證了欠發達地區的吃飯問題，提高了他們發展的積極性。比如，對人均財力低于一定標準的由省補助，并列入基數，不足部分由縣(市)用新增財力彌補。

　　問題也表現于三個方面：第一，不少縣在發展中變為了省轄市的區，比如南京江寧，作為當前的區級編制，它就不能享受到這次調整對縣級的優惠待遇。這每個省轄市都有，反應也比較大。

　　第二，理想與現實是有落差和脫節的，這次調整對產業結構上有政策傾斜，比如一些營業稅，政策本身沒問題，但問題是，江蘇是一個工業型省份，服務業的發展依賴于工業發展。目前江蘇工業發展的水平對三產的影響力還不是很大，因此地方政府還是關注工業，尤其是蘇北還在追求工業上規模，工業的增長快于服務業，因此增值稅增長快于營業稅，這導致了“發展快的多交，發展慢的全留”，其中有個落差。也就是說，地方政府需要更多的時間調整產業才能達到這次調整“多收”和“下放”財力的平衡。

　　第三，改革既然是一個不可能完全公正的體制，因此給我的一個感覺是為了達到區域間財力平衡的目標，有點平均主義、“吃大鍋飯”的，大家手心手背都是肉，因此首先要保證吃飯，這有點回到了改革之前的味道。

　　借力改革，調整經濟結構

　　《21世紀》：省級以下實行分稅制財政體制改革，其運行變化調整一般延續怎樣的模式和規律？

　　李豫平：實際上，從其財政體制的運行規律看，省級之下的分稅制是中央與省之間的分稅制體制的一種延續。

　　道理很簡單：中央實行分稅制其前提是率先保證中央級的財政開支，省級也一樣。這就是實行省級以下分稅制財政體制的必要性所在。

　　《21世紀》：對于省級單位而言，省級以下的分稅制到底是如何左右地方經濟發展的？

　　李豫平：財政管理體制是調節和促進經濟社會發展的重要杠桿。道理很簡單，作為地方黨委和政府的“一把手”，他必須要考慮到“能有多少錢”，考慮到要不斷為本級財政增加可用財力，因此他必須要發展能多留財力的產業。

　　比如，從這次改革的文本內容之一看：地方營業稅以2007年為基期年，對“增量部分”省不再集中，全額留給地方。這是地方增加財力的一個重要途徑。

　　營業稅主要來源于服務業。因此，站在這個角度，地方財政一般預算為獲得更多的稅收，他就必須大力發展服務業。

　　我們知道，增值稅是稅種中量最大的一塊。2001年的改革，是取消了之前省集中增值稅的12.5%部分。因此，7年來，由于增值稅增量部分省不集中，各地就大力發展制造業，強調“快”而忽略了“好”，帶來了對資源的大量消耗和環境的破壞。

　　“蘇南看上去富但實際上不富”

　　《21世紀》：國家1994年的分稅制改革，使得中央財政收入逐漸豐厚。若以江蘇2008年的稅收為樣本，則有一半左右的稅收上交中央。這樣的情況實際上已經持續多年，因此，有一種觀點認為，“現行國家分稅制體制影響了地方增收的積極性，尤其是對經濟發達地區而言更加明顯”。你怎樣評價？

　　李豫平：江浙兩省是天下糧倉，這一點恐怕大家都有這樣的共識。事實上改革開放30年來江蘇一直都對中央財政貢獻很大。

　　從中央對各個稅種的集中部分總體計算，江蘇每年的稅收大概有60%上交中央。但是，若算上每年中央財政1000億元左右的返還，因此差不多是對半分。這一趨勢若干年來都沒有變化過。

　　具體到蘇南，現行的體制也確實反映出一個問題：看上去富但實際上不富。原因是，蘇南地區的稅收總量中，地方政府能得到的大概在20%左右。當然，客觀地說，由于經濟總量大，這20%超過了蘇北的50%-60%。

　　對于這次改革，我建議：一是明確各級政府之間的事權；二是建議中央能適當提高稅種的地方留存部分，增加省級政府以下的財力。

　　中國的財政體制是通過權力來確定和分配的，因此，目前的財政管理體制改革無法做到完全公平。

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