“數字出官”，根除痼疾任重道遠

　　“數字出官”何時休？

　　社會上曾經流傳過一段順口溜叫“四大虛”：領導的腎、秘書的稿、小姐的感情、統計局的表，其意雖偏激，但由此不難窺見統計數據在老百姓心中的公信力受創之深。

　　統計數字沒有公信力無疑是可怕的，統計工作是國家經濟與社會發展管理中的重要職能，準確的統計數字無論是對決策、規劃，還是對問題的總結、發現，都將起著不可替代的指導、參考作用。然而，統計造假，數字“注水”之事屢有發生，屢禁不絕。讓中央高層領導對統計數字“很不放心”，反復要求下面“講真話”。這種“統計無信譽”的狀況如果不糾正，一步錯，則步步錯，最后或會釀成不可設想的可怕后果。

　　記者從這次《統計法》修訂草案的說明上發現：從近年來全國統計執法檢查的情況看，虛報、瞞報、偽造、篡改統計資料的違法行為約占全部統計違法行為的60%。這類造假行為無非是三個來源：地方領導、統計機構人員、統計調查對象。

　　為何三者之中，地方官員造假的民憤如此之大？恐怕不是老百姓存心要和官員過不去。從現實情況看，各級統計局包括國家統計局旗下調查總隊大都有統計執法隊伍，對調查對象主動造假的情況，本來即是這個隊伍嚴查嚴打的范圍，這在體制內基本能解決。而對于統計機構，從絕大多數統計人員來講，作為一個職業統計工作者，內心里都想以真實的統計數據示眾，不愿被人背后“戳脊梁骨”；而國家統計局層面，更不存在造假的直接動力。

　　因此，從體制機制的角度講，三者中，只有地方政府官員的造假行為所受約束最小，也只有地方官員有能力一手遮天地實施這項“集體性”違法行為。正如原國家統計局一位副局長所說：“如果面對的各級領導需要的是真正的數據，那么中國的統計工作并不難；如果面對的各級領導需要數據來證明什么，那么統計工作確實太難�！�

　　某地市統計局執法檢查大隊一位工作人員向記者坦承，“我們主要的工作還是針對統計調查對象弄虛作假的行為處以罰款，或者對直接責任人進行行政處分。查處地方領導干涉數據的案件還沒有碰到過，即使地方領導要求改數據，那也只能叫做調整，不能叫造假�！薄罢{整”一詞，顯然將地方官員的造假行為給“洗白”了。畢竟，統計是一項復雜工作，正常工作中也會有調整，反正外人也實難去查證此“調整”和彼“調整”的詳細差別。

　　眾所周知，讓地方政府官員成為千夫所指的“統計罪人”的造假行為背后，其實有著強大的動力，即與GDP掛鉤的政績考核機制，不客氣地說，就是“數字出官，官出數字”。長期以來，“效率優先”的發展觀使中國偏重經濟發展，甚至在一段時期、一些地區被扭曲為“唯GDP論”。官方統計也受此影響偏重經濟指標，而輕視甚至忽略了社會、人文等方面的指標。

　　曾有篇文章寫過這樣一個故事：某地一位鄉長對文章作者說，由于多年來吃夠了虛報數字的苦頭，他們決定告別“數字出官，官出數字”的習慣，如實上報成績，結果報了三次都被縣里退了回來，并受到主管副縣長的嚴厲批評。主管副縣長說，他們沒有從講政治的高度出發，沒有從安定團結的大局著想，要他們回去“解放思想”，修改報表。否則，他們就將面臨取消年終獎金甚至撤消職務的后果。這位副縣長的邏輯顯然是：弄虛作假就是講政治，就是從安定團結的大局著想。

　　全國人大財經委副主任委員、原國家統計局副局長賀鏗也說過他的感受：“我曾率隊去四川、重慶、貴州等地進行執法檢查，碰到很多類似情況。比如說，你是統計人員，我是地方官員。我會說，你看他們的生活水平還不如我們這個地方，怎么他們的人均收入比我們還要高？他們的工業還不如我們，怎么我們的總產值比他們低呢？”賀鏗說：“你作為統計局長就得好好考慮，如果你不能領會領導的意思，很可能就會丟掉‘烏紗帽’。現在統計工作就處于這樣一個尷尬的地位。這種情況不是個別現象，甚至可以說相當普遍�！�

　　西藏自治區人大常委會副主任嘎瑪就指出，下面確實存在瞞報、虛報的情況，突出表現在兩個方面。一是領導干部政績與統計有直接關系，年初下達各項指標，比如財政收入指標、農民人均收入指標，如果完不成，要采取很多措施以爭取達到上面的要求。二是發展比較快的地方瞞報的現象比較普遍，如財政收入超過預計的部分不報，只報預計完成的部分。問他們為什么不報，他們說今年一下子報多了，明年如果完不成，領導會認為他們的工作沒有做好。反之，比較窮的地方怕領導說沒有完成指標，本來沒有那么多數字，到年底的時候有些部門領導和統計部門經常一夜一夜加班調整數字。這些問題都比較普遍。

　　往往是，在下達計劃指標時，“上級壓下級，層層加碼，馬到成功”；上報統計數字時，“下級騙上級，級級摻水，水到渠成”。 5月6日，國家統計局政策法規司司長程子林在接受新華網訪談時也承認，統計造假有很多復雜的因素，多年來這個問題一直沒有完全解決，一些地方、一些單位可能還有加重的情況。

　　國家統計局公布的統計數據，基本上是通過各基層單位的統計機構或統計人員，按照統一的程序和方法進行統計，然后再由各系統、各地方的統計部門逐級匯總上報而成的。它的形成過程，往往要經過單位、鄉(鎮)、縣(市)、地(市)、省(市)、國家統計局六個環節。由于環節多，只要其中的一個環節失了真，最后匯總的數據就必然是失真的數據；如果數據在多個環節受到扭曲，那么最后匯總的數據就必然是多重扭曲了的數據。

　　一步錯，步步錯，統計造假會釀大禍�？梢钥隙�，在作為干部業績考核指標的統計數據不能獨立之前，統計數據質量的這個“硬傷”勢必難以消除。

　　在金融危機和全球經濟不景氣的背景下，中國政府今年提出GDP增長8%的目標，與之對應，許多地方都提出了高于8%的經濟增長目標，形成了巨大的政績壓力，也埋下了巨大的造假沖動。

　　為此，全國人大財經委副主任委員吳曉靈甚至建議，把GDP指標從地方指標中取消，地方政府只管衛生、教育、就業、環保等硬性指標，只對環境和公共服務負責。國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇委員認為，目前，我們對統計數據或統計工作賦予了很多不屬于其范圍內的功能。所以，首先要保證統計數據使用的獨立性，主要用于形勢分析等經濟管理，不能把它和績效考核直接掛鉤，以減少弄虛作假的動力。

　　有業內專家認為，從目前的情況看，因處于爭取中央投資大干基建的高峰期，一些地方政府之前可能說得“災情”慘重，之后說得花團錦簇，以顯示治理之功，證明中央給本地的投資非常英明。

　　無論如何，根本之道在于破除其背后的利益驅動，如果地方政府的GDP數字不再是官員考核的最重要指標，則“數字出官”可破，統計造假的沖動也可漸除。

　　“命門”被扣：獨立性缺失之痛

　　不少西方國家可能會覺得中國的事情有些奇怪，因為在它們看來，一個獨立的統計系統的數據是不可能受到來自行政部門的干涉的。而我們的問題恰恰在這里：地方統計系統缺乏獨立性。

　　翻看《統計法》第三條：國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制。國務院設立國家統計局，負責組織領導和協調全國的統計工作。正是這個“統一領導、分級負責”，被指責為造成統計數據失真的體制根源。

　　在這種體制下，統計數據由地方統計部門搜集和匯總上報，地方統計部門的干部主要由地方管理，經費也主要依賴地方，統計數據反映各級領導的政績，與干部的獎懲、升遷密切相關，是地方干部的“政績單”。而這張“政績單”由自己任命和管理的干部來填寫，統計工作的獨立性怎能不遭破壞？這也是導致鄉、縣、地(市)三級為了追求“政績”，或憑空編造統計數據，或授意和指使虛報、瞞報統計數據的原因，有的還規定上報統計數據必須由黨政領導研究決定。

　　就連上海，目前仍有部分中心區的統計局掛靠在區發改委，這種現象嚴重影響了區縣政府統計部門的獨立性。

　　不但如此，現行《統計法》第七條還規定：各地方、各部門、各單位的領導人如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正。這顯然為一些弄虛作假的地方干部提供了冠冕堂皇的理由，也成為造假者有恃無恐的重要原因，是必須正視的法律漏洞。

　　新疆自治區人大常委會副主任達列力汗？馬米汗委員就認為，當前統計法實施當中存在的問題不容忽視，特別是現在由于統計部門隸屬于同級政府來管理，不可避免地出現了一些地方的領導進行干預，令地方統計機構處于進退兩難的境地，“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，嚴重影響了統計數據的真實性、嚴肅性和權威性。

　　當然，國家統計局也曾在體制機制上“大動干戈”，2005年年底其將原屬于地方統計局代管的城調隊、農調隊和企調隊三個調查隊納入國家統計局直接管理，在國家統計局成立了城市司、農村司和服務業調查中心，地方成立國家統計局調查總隊，這些地方調查隊伍的財務、人事以及實際調查項目直接受國家統計局管理。

　　統計局的目的顯然是為保統計真實，比如居民消費價格、工業品出廠價格以及工資價格、失業率等等，都由國家統計局直接獲得，地方只能共享。盡管2005年修訂后的《統計法實施細則》曾規定了調查總隊統計以及執法的權限，但是這個組織架構設置還沒有寫進《統計法》。

　　據了解，目前地方統計局可以自己統計一些數據，如工業增加值、國內生產總值(GDP)、工業利潤率等。上述數字，為了保證質量，比如GDP，目前需要由國家統計局聯合審查后才能發布。但即便如此，統計局的GDP數字和地方的GDP總數仍不一致，尤其后者虛報現象相當嚴重。

　　統計界專家建議，及時改變現行統計機構內部體系，實行省級統計部門對地(市)、縣統計部門垂直管理，實行編制人員、經費、工作任務統一配置，干部由上級統計局任免，可提高各級統計部門的抗干擾能力。

　　賀鏗曾多次提出，可以學西方，地方需要的一些數據由地方統計局提供，但是地方可以不要統計局，由國家統計局派給省的統計局做，這種行為可以是有償服務，如果國家財政把錢給足了，也可以是無償服務�？紤]到有些省想保持獨立性，也可以有自己的統計局，但是要以國家統計局統計的數字為準。這樣，“數字出官”就出不了了。

　　賀鏗認為，要想把統計工作做好，就要有一套獨立統一的統計系統，沒有哪國的統計系統可以分散到各級去做。國外甚至連財政和銀行從事統計工作的一把手都是由國家統計局委派的，絕對服從國家統計局的統一領導。我國的《統計法》在體制上也要解決該問題。

　　無論最終如何定位，著眼點都應在于，從體制機制上增強統計機構的獨立性、盡力消除地方政府的干擾，從而根治統計數據失真的體制“痼疾”。

　　“統計新法”仍難斬斷干預之手

　　可喜的是，2008年年底提交全國人大一審的統計法修訂草案中強調，修改重點是：完善統計機構、統計人員獨立調查、獨立報告、獨立監督的法律機制；加重對領導干部人為干預統計工作、統計機構和統計人員參與弄虛作假、調查對象提供不真實統計資料等違法行為的法律責任。

　　草案明確規定了領導干部的“三個不得”，即各地方、各部門、各單位的負責人對統計機構和統計人員依法搜集、整理的統計資料，不得自行修改；不得以任何方式要求統計機構、統計人員及其他機構、人員偽造、篡改統計資料；不得對依法履行職責、拒絕和抵制統計違法行為的統計人員進行打擊報復。

　　而且，草案取消了現行統計法關于“各地方、各部門、各單位的領導人領導和監督統計機構、統計人員和其他有關人員執行本法和統計制度”的規定。取消了現行統計法中“如果發現數據計算或者來源有錯誤，應當提出，由統計機構、統計人員和有關人員核實訂正”的規定。

　　特別是，統計局配合紀檢監察部門和公務員主管部門推出的《統計違法違紀行為處分規定》，也是應對干預數據行為的重武器。而以前，《統計法》對于官員干預行為的制約是軟弱無力的。

　　不過，一位不愿透露姓名的統計學權威對記者表示，新草案和《統計違法違紀行為處分規定》盡管在處罰力度上進步不小，但是，統計獨立性問題的根源依然是體制機制問題，也就是在機構、人員、經費上保證統計系統獨立性的問題，以上兩法案依然沒有解決這個根本問題，所以要在實踐中斬斷干預之手恐怕很難。根除體制痼疾依然任重道遠。

　　配套機制亟待完善

　　除了難以根治的體制機制問題，統計經費、基層統計力量薄弱和提高統計科學性等配套機制也亟待完善。

　　新疆自治區人大常委會副主任達列力汗？馬米汗認為，經費投入不足是統計工作中存在的突出問題，特別是縣以下統計部門經費非常困難。統計法草案加入了保證縣級以上統計機構統計經費的規定，但是縣以下統計部門經費卻沒有規定。全國人大常委鄒萍也建議，對統計經費保障問題要有明確規定，比如全國性普查，應該直接由財政給予保障。

　　而問題是，現行統計法中沒有關于統計業務經費的規定，在開展大型統計調查時，統計業務經費通常實行分級負擔辦法。由于各地的財力和對統計工作的重視程度有差別，不少地方的基層統計部門嚴重缺少統計業務經費，開展統計工作很困難。

　　基層數據采集困難，人員配備不充足同樣被認為是個大難題。一位基層統計人員告訴記者，以居民收入調查為例，由于是采取抽樣統計的方式，抽到的居民是隨機的，因此工作人員上門進行信息搜集首先就會遭遇到信任問題，為了建立對方的信任感，經常需要三番五次的走訪和電話聯系。此外，由于收入調查材料極為復雜，每天需要登記收入和支出，小到一袋酸奶、一根油條的支出也要登記，會給受訪者生活增加極大的麻煩，因此需要做很多說服工作。

　　而我國目前基層統計力量卻很薄弱。第十一屆全國人大常委龔學平就表示，我們國家統計隊伍呈巨型倒金字塔結構，這種不合理的結構嚴重制約了政府統計工作的發展。區縣統計局的統計人員明顯不足，編制不夠，兼職太多，一個人要做幾個統計專業報表，經常加班，沒有時間進行統計分析。至于鄉鎮、街道統計機構的設置，以及統計人員的配備更難以保證。比如鄉鎮在機構改革中把統計站撤掉了，統計工作放在鄉鎮經濟管理事務所。鄉鎮統計人員在開展統計工作時，企業把經濟管理事務所當作中介機構，嚴重影響了鄉鎮政府統計的權威性。

　　“目前區縣一級政府統計機構和鄉鎮、街道的統計機構，其力量已經很難適應社會經濟的快速發展和越來越繁重的統計任務，這些狀況如果不用法律的手段加以徹底改變，勢必對我國政府統計工作的發展形成重大障礙。應抓住這次《統計法》修改的契機，加強基層基礎統計隊伍的建設，徹底改變我國統計人員隊伍呈倒金字塔的現象。”他說。

　　此外，統計科學性也亟待加強。統計方法的改進與統計數據的分析同樣重要，如果沒有科學而詳實的統計方法與犀利的分析能力，統計局會被假數字蒙蔽。全國人大內務司法委員會主任委員黃鎮東就認為，目前有一些統計指標不太符合我國經濟社會發展的需要。比如登記失業率，從公布的統計數據上看，登記失業率并不高，但是社會反映很多，為什么呢？因為統計的分子、分母都有一部分就業人員被撇在外面，這就不能反映我們全社會的實際就業情況。

　　當然，統計局官員正在作出努力。近日，許憲春表示，零售額數據存在不足之處，這印證了經濟學家認為的該數據并不是反映中國家庭消費情況的可靠指標的說法。許憲春坦承，官方公布的零售額數據包括一些不能被視為消費者支出的項目，如以企業和政府機構為對象的零售額，建造住房用的建筑材料——它其實應算作家庭投資的一部分。

　　馬建堂也表示，為了進一步夯實我國統計的基層基礎，一方面要想方設法加強基層統計機構建設及人員配備，另一方面要健全統計的制度方法和標準分類�！皩τ谝恍┯媱澖洕�遺留下來的，不適應經濟發展要求的，過去沒有但需要迫切建立的，一些已經建立但與國際通行做法不盡一致的統計項目與方法，統計系統正在著手改進。”他說。

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