文/冀志罡

　　土地出讓收入是中國地方政府的一項重要財源，俗稱“土地財政”，是廣受指責的一項財政安排。評論家們眾口一詞地指責說，正因為地方政府與土地有過多的利益瓜葛，才導致官員腐敗每每與房地產牽連，官民矛盾也每每因房地產而起，甚至連房價上漲的黑鍋，也一古腦地讓“土地財政”給背了。

　　我并不打算為“土地財政”辯護。不過，給定“要增長、要發展、要城市化”的經濟目標，再給定“中央拿大頭，地方拿小頭”的稅收格局，還有“地方政府不準發債，不準貸款，也不準為貸款擔保”的明文規定，除了土地出讓外，地方政府能做到既不賣地，又有足夠多的資金投入市政建設嗎？

　　市政基礎設施建設，一般都是大投入、慢回報。由于涉及土地等公共事項，而服務收費又很困難，這些項目一般由政府打理，例如市政道路，綠化園林，供水供電設施，等等。就是在美國也不例外。

　　對地方政府來說，投入是一次性的，而回報卻細水長流，如果沒有相應的融資安排，能夠讓政府借一筆錢投入，之后再用該項設施產生的回報償還，項目就無法實施。中國的土地出讓制度，其實就是一種融資制度。地方政府有了出讓土地獲取回報的機會，才能通過國有企業貸款進行土地一級開發，并在土地出讓后還貸。不妨這樣看，對地方政府來說，土地開發是一種商業業務。做得好，甚至能支持政府其他方面的開支。

　　美國政府不是土地所有者，自然沒有出讓土地獲利的機會。那么，美國地方政府是如何解決城建資金來源的？答案是發債。美國市政債券是債券市場上一個規模很大的交易品種。通過發行債券，美國的州縣地方政府得以籌集大筆資金，投入市政基礎設施建設后，由于環境改善對周邊地價房價有支撐，政府可以在之后的若干年中，通過征收物業稅還本付息。這就形成了良性循環。

　　但這個循環，在中國是不通的，此地方政府非彼地方政府也。美國州縣政府由當地選民選舉產生，只對本地選民負責，有獨立的財政和稅收，甚至可以破產倒閉(紐約市就倒閉過一回)。這些政府發行的市政債券，一般以政府稅收或項目收益為擔保，一旦不能履責，也自有一套法律規則予以處理。一句話，地方歸地方，聯邦歸聯邦，地方還不上錢，是賴不到聯邦的。

　　中國就不同了。地方官員由中央任命，只對中央負責，地方政府實際上只是中央政府的派出機構，根本沒有獨立的信用可言，它們的信用實質上都是中央信用。今年初為了支持地方財政，第一次發行了地方債券，但由財政部代發代還。兜了個圈子，實際上還是國債。

　　在這種政治格局下，如果放開地方發行市政債券，必然會造成政府債務失控。既然一切有中央兜底，那么，地方政府借錢花當然是多多益善。市政債券一般期限較長，而官員任期有限，這種權責不對稱簡直就是釀造壞賬的絕佳配方。

　　這就是為什么中央政府明令禁止地方政府發債、貸款和為貸款提供擔保的原因。

　　說了半天，終點又回到了起點。既然不能發債，還是只能讓地方政府繼續出讓土地。否則，每年1000多萬人進城，如果市政基礎設施建設停頓，新增土地供應跟不上，房價不知還要漲到哪里去。

　　作者系鉛筆經濟研究社理事

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