文宗瑜/文

　　央企數量減少到80—100家，這句話聽起來容易，操作起來卻很難

　　國務院國資委擬設立一家國有資產管理公司，對部分央企的國有股權進行集中管理及運作。其意在對經營性國資管理進行改革。對這樣一項舉措，學界及業界都報以極大熱情，媒體甚至把擬設立的國有資產管理公司稱之為“中投2號”，與中國投資公司進行比較。

　　應該說，隸屬各級政府國資機構通過設立或組建國有資產管理公司而強化國資管理不是第一次，在1990年代，有的地方政府就選擇了3級次的國有資產管理及運營體制，在國資機構與國有企業之間設立中間級次的國有資產投資公司。但是，實踐證明，中間層次的國有資產投資公司并沒有充分發揮作用。

　　因此，國務院國資委設立下屬的國有資產管理公司，如何讓其發揮作用，能否實現預定目標，都存在許多不確定性，我們不能把其作用無限夸大。

　　被推后的工作

　　經營性國有資產的載體是國有企業。從改革開放以來國資管理發展及改革的進程看，國資管理的重點一直是著眼于國有企業及其所占用國有資產，管企業與管資產成為國資管理的主要任務。但是，國資機構屬于政府的一個行政職能部門，國資機構人員屬于行政官員，往往缺乏對企業管理及資產管理的經驗及專業技能，國資管理中出現了越來越多的問題。因此，國資管理如何提高水平及能力，一直是學界及媒體關注的焦點，也一直是各級國資機構探索并嘗試推進改革的一個重點。

　　就國務院國資委的職能轉變看，從2003年設立到2008年，央企的輔業分離與辦社會職能分離占用并耗費了國資機構的更多精力，同時，央企依托壟斷及行政支持的優勢實現了2003年—2007年利潤高速增長，國資機構更多關注并推行央企的業績考核及獎懲工作，從而使國務院國資委管資產向管股權的職能轉變工作一再被推后。

　　可以說，2009年設立新的國有資產經營公司沒有什么具體背景，只是一項被推后的工作重新啟動。當然，在某種意義上，設立國有資產投資公司的條件目前比較成熟。

　　其一，證券市場股權分置改革順利推進所實現的大非全流通，有利于國有資產管理公司的資本運作。2009年，絕大多數央企所控股上市公司的大非將解禁。因此，選擇這一時機設立統轄部分央企的國有資產管理公司，可以保證所劃轉到國有資產管理公司的國有股權具有足夠大的流動性，支持其所進行的資本運做。

　　另外，國有資產經營預算試點的順利實施，為國有資產管理公司爭取資本注入創造了條件。中央本級的國有資本經營預算從2008年開始試點，實現了547.8億的收入與支出，這意味著中央本級國有資本經營預算試點在2009年要繼續推進。從2008年國有資本經營預算支出構成看，270億用于央企新出資和補充國有資本，約占2008年中央本級國有資本經營預算支出額的49%。因此，擬設立的國有資產管理公司可以申請從2009年的國有資本經營預算支出中獲得國有資本注資。當然，具體結果取決于國務院批準的中央本級2009年國有資本經營預算安排。

　　現實選擇

　　事實上，國務院國資委更為現實的考量是央企合并重組的時間大限以及應對經濟低迷的強大壓力。

　　首先，國有資產管理公司的設立可以大大減少央企的數量，減少部分央企合并的阻力。央企數量減少到80-100家，這句話聽起來容易，操作起來很難。就央企合并的目標企業而言，主要是規模小且經營困難的央企，這些央企當然可以從大型央企中自找能夠兼并自己的“婆家”，但是，能夠找到的往往都找到了兼并自己的“婆家”，剩下的往往都是找不到“婆家”的央企，對于這些央企往往又無法實行關閉或破產清算。因此，設立一家國有資產管理公司來作為這些央企的母公司，可以解決這部分央企被合并重組的問題。

　　其次，國有資產管理公司的設立可以在經濟低速階段緩解國資機構的壓力。2003年—2007年的經濟高速增長，不僅為央企利潤的高速增長創造了條件，而且掩蓋了部分央企經營管理中存在的問題。但是，隨著中國經濟周期進入低迷階段，部分央企經營管理中的問題會充分暴露出來，尤其是一些規模小且經營困難的央企，會暴露出更嚴重的問題。如果這些央企直接隸屬國資機構，必然會分散國資機構的精力，甚至某些嚴重問題會給國資機構形成壓力。如果能在這些規模小且經營困難的央企上面設立一家國有資產管理公司，就在國資機構與部分央企之間建了一層“防火墻”，由處于中間層次的國有資產管理公司解決問題并承受壓力。當然，國資機構也希望國有資產管理公司通過資本運作把這些央企搞好，實現國有資產保值增值。

　　難以實現體制性突破

　　敏感的人士發現，與此事件相關聯的，是企業國有資產法自2009年5月1日起正式施行。這讓業界產生了樂觀的聯想，認為國務院國資委設立新的資產管理公司將是其獨立履行出資人職責的第一步，后續將會有重大動作，直至突破現有體制。

　　確實，國資法的正式出臺，使國有資產管理體制改革的推進及深化做到了有法可依。但說到設立國有資產經營公司，是為國資機構的出資人代表身份正名，為國資機構專業化履行出資人職責創造條件。這或許只是一種樂觀的推測。

　　國資法雖然對國有資產或國家出資企業出資人作了規定，但并沒有明確國資管理機構就是出資人代表，實際上，設立國有資產管理公司與明確出資人代表是兩碼事。

　　可以說，中央本級的國資機構擬設立一家國有資產管理公司，只是一項嘗試性的改革措施，仍然難以實現國資管理改革的體制性突破，理由在于：

　　其一，在各級政府沒有對國資機構正式授權之前，國有資產或國家出資企業的出資人代表仍是各級政府，而不是國資機構。“國務院代表國家行使國有資產所有權”，國務院和地方人民政府“分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益”，國資機構或其他部門、機構“代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”，必須得到本級人民政府授權。企業國有資產法雖然施行在即，但到目前為止，國務院仍沒有對中央本級的國資機構履行出資人職責進行正式授權。這意味著，國資機構的雙重身份問題在目前仍然不能解決。

　　另外，國有資產管理公司的設立，不僅不是預示著國資管理機構將剝離行政職能，而是強化一種概念：國資機構難以成為國有控股上市公司的直接持股主體。因為這顯然表明的是：只有國有資產管理公司可以成為部分國有控股上市公司的直接持股主體，國資機構在一段時間內仍以履行行政職能為主。

　　事實上，在國資機構的行政職能與出資人代表職能中，出資人代表職能對各級國資機構更有吸引力。因此，各級國資機構一直在探索如何更充分行使出資人代表職能。前幾年中央本級的國資機構開始推進國有企業整體上市工作，似乎預示著國資機構可以直接持有上市公司的國有法人股，成為真正的出資人代表。但后來卻沒有了下文。

　　除了法律的模糊、國務院沒有明確授權外，業界對于國資機構能不能直接持有國有控股上市公司的國有法人股，也一直存在著爭論與分歧。部分學者認為，在國資機構行政職能沒有剝離前，國資機構對國有控股上市公司的直接持股會產生更多新問題。

　　而且，大多數央企尤其是規模特別大的央企，反對國資機構代替自己成為國有控股上市公司的直接持股主體。這是一支極大的阻止力量。

　　鑒于上述因素，資產經營公司只是國務院國資委夾縫中的產物，其用心良苦，作用卻可能很有限。

　　作者系財政部財政科研所 博導

　　更多精彩評論，更多傳媒視點，更多傳媒人風采，盡在新浪財經新評談欄目，歡迎訪問新浪財經新評談欄目。

    新浪聲明：此消息系轉載自新浪合作媒體，新浪網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。