文/高帆

　　備受矚目的地方債發行工作，近日終于正式啟動。事實上，長期以來中央對地方政府發行債券始終保持“審慎乃至禁止”的態度，此次能夠“開閘放行”，主要還是因為金融危機的影響。中國以“保增長、保就業、保穩定”為主線，實施了擴張性的財政政策。在刺激經濟收到積極成效的同時，也不可避免地產生了“減收增支”情況，給各級財政帶來了不小的壓力。此次允許地方政府以發債方式來紓緩融資困局，不僅意味著地方政府有機會通過債券融資，增強對擴張性財政政策的執行力；同時也意味著，危機的“倒逼機制”，已促使我們必須加快資本市場多元化的進程。

　　和中央政府發行的國債一樣，地方債同屬公債范疇。公債的發行主體是執行社會管理功能的政府，使用領域主要是彌補市場失靈和提供公共產品。也正因如此，在發行規模、發行時機、購買對象、使用渠道、償付方式等環節，公債面臨著更為嚴格的風險管控———不僅要保障購買者的利益，而且還要約束政府公債過度發行以及低效使用等行為。可見，政府發行公債，既要重視公債的融資功能，又要凸顯公債的風險管控。這是國家發行公債券始終堅守的基本法則，這種判斷可以從美國、歐盟、日本等經濟體的財政實踐中得到證實。

　　從目前公布的方案來看，中央對地方債的風險問題已經有了預警性的考慮，并做了針對性和系統性的制度安排。例如：發行主體被限制在省、自治區、直轄市和計劃單列市，其他地方政府尚不具有發行地方債的主體資格；地方政府上報發債額度，中央政府統籌分配之后，由財政部代理發行和代辦還本付息；所融資金主要用于公益性建設項目，嚴禁用于地方政府經常性支出和樓堂管所建設項目；債券融資收支方面實行預算管理，納入各地區政府預算，并報同級人大審查批準。應該說，這些體現了對地方債發行、使用和清償中可能存在風險的回應。特別是財政部的“代發代辦”，使得此次地方債具有“準國債”性質。

　　值得注意的是，地方債規模的確定，采用的是地方政府申報額度并經中央政府平衡配置的方式。其設計初衷，是通過規模控制來降低地方債的償付風險，通過區域配置來實現資金在空間上的合理分布。當然，地方債發行真正需要管控的風險是：地方政府提出融資規模的基礎是什么？中央政府分配地方債的基準是什么？一般而言，地方政府提出發債的前提是：現有財政收入被高效使用但仍存在資金缺口，且不存在其他更好的融資途徑；發債規模，是在廣泛征集區域內企業和居民的意見之后確定的。中央政府有效分配地方債的前提是：中央政府能夠準確掌握地方政府在資金現狀和管理能力方面的信息，且可以確信地方債發行不會對企業的投資需求和居民的消費需求產生“擠出效應”。所以，在地方債發行中，唯有增強地方政府對地方和中央的雙重職責，方能盡可能規避規模失當、配置低效的風險。

　　當然，地方債主要用于公益性事業的投向限制，已經從資金使用的角度為地方債設了一道“防火墻”。但也要看到，與投資于各類公益性事業相比，將資金投資于制造業，通常更能提高當地的GDP增長速度。如果缺少外部約束，特別是缺少最終償債主體———區域內企業和居民的約束，那么地方政府作為地方債的使用者，很可能就會采取某種“變通”方式轉變資金使用渠道，將資金用于非公益性投資項目甚至經常性支出。因此，只有保證使用渠道的透明化、使用效果的公開化，依靠中央政府和轄區公眾的雙重約束，才能防范所融資金在使用環節中的風險。

　　作為地方債的直接償付主體，地方政府需要動用地方財政收入向中央政府，并通過中央政府部門向債券購買者償付債務。而地方財政收入，其實主要源于區域內企業和居民的稅收。由此出發，地方政府的償付責任有可能向三個方向轉移：一是向上，即將償債風險轉移給中央政府；二是向后，即將償債義務轉移給下屆政府，此次地方債將發行期限定為3年，也許就是為了預防償債義務向后轉移。三是向下，即將償債義務過度地轉移給地方公眾。這些都是需要考量和平衡的。

　　基于紓緩地方政府財政壓力的初衷，此次的地方債發行，不可避免地帶有應急和探索性質。當然長遠來看，仍需探求地方債風險管控和融資功能之間的平衡機制。而且這種機制的關鍵，不是增強中央政府對地方債的“終極擔保”功能，而是要從“國家信用”中逐步分離出“地方信用”，將中央政府“自上而下”的監管與轄區公眾“自下而上”的約束相結合。通過擴大區域內社會公眾的參與度、知情權和決策力，通過提高地方債發行過程中的透明度和科學性，通過引入具有獨立性質的地方信用評級機制，促使地方政府真正做到“責任政府”、“法治政府”和“誠信政府”，盡量消除地方政府不當發債、低效使用、責任轉移等可能行為。只有這樣，才能逐步建立規范高效、風險可控的地方政府債務管理制度和運行機制。

　　(作者為復旦大學經濟學院副教授、經濟學系副主任)

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