經濟觀察網 評論員 文釗 全國人大常委會正在審議國務院關于發行地方政府債券的報告，如無意外，地方政府債將很快放行。據悉，地方政府債券由中央代理發行，我們認為，這應該是中央政府充分考慮了風險的折中安排，不過，中央政府仍可能為此背負道德風險。

　　根據安排，此次發債，中央代辦還本付息和發行費，本金利息和發行費最終均由地方政府承擔。還款方式為，年終結算的時候從地方政府財政專戶中扣減。中央政府希望通過總量控制、資質審核、額度控制等方式，將地方債發行可能的風險降到最低。不過這樣的安排可能無法收到好的效果。

　　發債主體是中央政府，市場對債券等級和發行利率的評估，實際上是以中央政府的信用作為基礎的。這意味著債券信用仍等同于國債，等于中央幫助地方降低了舉債成本。不過，地方因此在很大程度上免除了本該自己擔負的信用責任。

　　從市場的角度來看，地方政府發債，首先要市場對其信用等級和償債能力進行評估，并據此確定相關的利率水平。這需要地方政府財務透明，并且有受到嚴格監督的預算體系，如果這些條件并不具備，允許地方政府舉債，風險本身就是難以控制的。

　　客觀地看，如果明確地方為主體發債，在現行的情況下，很多地方是不可能成功發債的。據有關部門調查，截至2007年末，地方政府顯性債務大約為4萬億，這還不算地方政府因擔保等行為形成的隱性債務。由于《預算法》不允許地方舉債，因而地方預算中尚沒有關于地方債務的任何描述。盡管財政部已經在河南焦作等地方進行相關試點，將債務納入預算管理，不過這還只是“星星之火”。

　　在這種情況下，中央政府以其自身信用代地方舉債，雖然可以實行總量控制和額度管理，并對各地方的償債能力進行嚴格審核，但是由于地方財務情況本身并不透明，隱性債務甚至無法估計。對很多地方而言，中央政府看得見的償債能力與地方實際償債能力或許會有很大差距。

　　在這種情況下，即使明確規定地方承擔還本付息和發行費用，如果地方到期無力承擔，中央政府仍需要以自身的資金填補漏洞。退一步講，中央政府可以直接從地方財政專戶中扣款，但在地方仍需要中央巨額資金支持于社會事業乃至重點項目投資之時，中央政府如何能夠輕易動用這種扣款的權力？一旦地方財政遇到困難，中央政府仍然是一個紓困者。

　　過去幾年，地方政府自行發債的努力一直沒有結果，不僅僅受制于《預算法》第八條規定，即地方政府不能舉債的限制。《預算法》明確“國務院另有規定的除外”，中央政府沒有輕易動用這種裁量權，說明中央對地方發債仍有顧慮。

　　危機改變了一切。不可否認，此次地方債放行多少帶有救急色彩。地方政府要配合中央4萬億的投資計劃。像1998年之后那樣，通過行政體制安排銀行貸款既然不可能，地方債重新進入視野也是勢所必然。

　　然而，地方政府債作為一種債券產品，對風險的評估和價格的確定同樣應由市場確定，這才是控制風險的最佳途徑。這一點，無論“曲線”或者“直線”都適用。與此同時，作為財權與事權統一的改革的一部分，地方政府在獲準發債的同時，還要承擔相應的責任和義務。

　　在這一命題下，需要構建一套完整的評估與風險控制體系，使地方政府權責分明，進而將地方債務顯性化，納入預算管理，接受人大監督。如果發債只是完成經濟刺激計劃的一部分，反而可能激勵地方政府大舉舉債，不去考慮自身償債能力和財務風險，將可能的爛攤子丟給中央政府。

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