國企不應存在“漏斗”效應

　　本報評論員 周 飆

　　日前，有報道稱國資委將動用財政部管理下的國有資本經營預算，向三大國有航空公司注入資金，以緩解其因燃料價格高漲和需求低迷所造成的困境，并幫助其應對未來更加困難的局面。傳聞涉及的注資金額高達160到300億元，同時，還有消息稱同樣因燃料價格問題而遭受巨額虧損的發電企業也在尋求政府注資。上述傳聞已得到至少一家航空公司的確認，如果實現，將成為國有航空公司部分上市以來的首次政府注資。

　　國企改革，在經歷了過去三十年的漫長歷程之后，其焦點已經從最初的擺脫財政和人事包袱、消除產能過剩和要素隱性失業，逐漸轉向了政企分開、建立現代企業制度、優化產權和治理結構和培養競爭性市場格局等更高級的目標。近幾年，國有股減持和“有進有退”政策也已開始實施，按照該政策，在已經形成足夠競爭性的領域(比如制造和零售業)，國企將逐步退出，在仍由國企壟斷的領域(比如電信業)，將通過分拆、重組和對外開放等措施盡可能創造競爭格局。

　　成立國資委是上述改革進程的重要一環，國資委的職責是代表政府對國企行使出資人的權利，但這一安排并不徹底。當政府為國企出資或追加投資時，用的是財政預算內的國有資本經營預算，但國企所得利潤或分紅卻不列入相應的預算，實際上國企很少向國資委分紅或上繳利潤，這樣就沒有一個獨立的帳戶能夠反映出國資委對國有資產的經營效果，因而也無法形成有效的財務約束機制。結果是，國有資本經營預算很可能成為單向通道，只流出不流入，宛如漏斗。

　　事實上，我們也看到，當國際市場原料價格低廉而國內市場需求旺盛時，石油、能源和航空企業都賺得盆滿缽滿，卻很少上繳利潤，加上國企所特有的擴張沖動和軟預算約束，所得利潤都被投入到常常不夠謹慎的新建項目上；一旦景氣下降，虧損和現金短缺來臨時，他們卻又伸手向政府要補貼，要追加投資。這樣的先例一開，今后便更難控制國企的投資沖動，更難形成有效預算約束，和航空公司同樣身處困境的國企不在少數，會不會排著隊來要求注資？

　　政府注資未必不好，但必須與深化改革的措施相配套，這方面，國有銀行改革是成功的典范，經過不良資產剝離、政府注資充實資本金、引入戰略投資者、公司化和股份化改造和整體上市等一系列改革，如今國有銀行已不再是預算漏斗，治理結構、約束機制和經營效率都有了大幅提高。

　　對比其他行業，銀行改革的成功給我們的啟示是，國企股份化改造時，要么整體上市，要么主輔業分離或資產剝離之后各公司徹底脫離，而不能用集團公司控股上市公司這種結構，后者既不利改善公司治理，也不利強化財務約束，更無法保護小股東。集團公司通常是傳統國企，與政府部門之間有千絲萬縷的關系，作為控股股東，上市公司盈利時，難免受其侵占，上市公司陷入財務困境時，又會賴著它向政府要錢，這樣財務漏斗就堵不住。正是認識到這種雙層結構的弊端，國資委今年已明確了推動央企整體上市的改革原則，如果這一原則能運用到眼下迫切需要調整的航空和石油企業，那將是不錯的選擇。三大航空的集團公司還有大量非主業資產，如果將其出售后注入上市公司，既可緩解其財務困境，又能改善治理結構，而集團公司的出資人職能完全可以移交給國資委。

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